運用社會邏輯解決社會問題
——南京市民政局局長陳學榮訪談錄

本刊記者 / 純 光

運用社會邏輯解決社會問題
——南京市民政局局長陳學榮訪談錄

本刊記者 / 純 光

陳學榮，曾在南京市發改委多個處任處長，2001年從市發改委交流到高淳縣，歷任常委副縣長、常務副縣長、副書記，2005年調任南京市經濟協作辦公室主任，2008年起任南京市民政局局黨委書記、局長，兼任南京大學社會學院客座教授、碩士生導師。

初識南京市民政局局長陳學榮，是2011年在云南的一次會議的間隙。時間有限，交流不多，但印象深刻。當時他主張用更加宏觀的眼光審視、分析、研究民政工作。從那以后，便開始留意這位半路出家但思想活躍的民政局長，時不時從網站、報刊以及相關人士的描述中發現和關注陳局長的觀點和實踐。其中一個重要印象就是南京民政局很有想法，改革力度很大，工作業績卓著，其中養老服務、社區建設、社會組織、社會救助、優撫安置等工作處于全國第一方陣，多次得到民政部主要領導和分管領導的批示表揚，民政局多次在南京市“萬人評議機關”中拔得頭籌。這當然離不開集體、團隊的共同努力，但我想這其中也有這位個性鮮明、經歷豐富、思維敏銳的局長本人一份功勞。去年9月，借著去江蘇采訪現代民政的機會，專程登門拜訪了陳學榮，在他辦公室旁邊的會議室兩人高談闊論了兩個小時。聽了他就如何貫徹十八屆三中全會精神，如何轉變政府職能、大刀闊斧進行機構改革的經歷。他談到內部處室的整合，談到政府購買服務，談到根據業務追蹤分析民政發展趨勢，讓人大開眼界。短短兩個小時，彼此都覺得有些意猶未盡。今年5月，我再次出差江蘇，由于南京民政又有了一些新的創新，特別是街居體制的改革正在如火如荼地進行。我很好奇這些改革背后的創新邏輯。因而再次約談了兩個小時。根據我有限的了解，該局長既具有經濟部門、社會部門雙重工作經歷，又具有條上、塊上兩方工作經驗，同時還兼任南京大學社會學院客座教授、碩士生導師。可以說是“實踐型專家、專家型領導”。幾年的觀察和交流，在民政領域，我感到他一以貫之的思想就是：運用社會邏輯解決社會問題。以下是我和他的兩次對話記錄。

《中國民政》：轉變政府職能，簡政放權，依法行政，一直是全面深化改革的主要內容，可實際上，真正落實起來難度還是不小，我了解到你們的改革有些實質性的內容，愿聞其詳。

陳學榮：改革肯定要觸動利益，所以改革有難度。特別是現在的改革到了深水區和攻堅期，難度就更大。民政工作是項傳統工作，改革的必要性和緊迫性更加突出。作為民政部門，改革的目標應當是如何提高效率，更加有效地履行公共服務和社會管理的職能。我們依照經濟社會發展的實際需要，按照三中全會的改革思路，積極穩妥地進行改革。

首先，在內設機構上進行了大幅度改革，設立了審批處。把所有對外審批和對下審批的事項全部統到一起，包括婚姻、殯葬、收養、養老、民間組織登記等等，涉及到五六個處室的業務。把原來分散在各個處室的審批權力集中起來，增強了改革的協同性。其他處室則可以集中精力研究政策、制定規劃、強化監督。審批處作用很重要，比一般處室作用大得多，但是責任也重，風險也大。它做不好，老百姓的事情就做不好。做不好就要問責，必須實實在在承擔責任。其次，主動瘦身，開門放權。通過向社會力量購買服務實行自我革命，推進政府職能轉變。為此，我們制訂了購買服務制度框架、購買服務項目“清單”、購買服務實施辦法，2014年拿出14個處第一批52項業務，總金額750萬元，向社會組織購買服務，第一批19個項目就有31個社會組織和企事業單位應標，今年啟動第二批56項購買服務項目，總金額787萬元。我們按照三中全會精神，在購買服務中列出項目正面清單和負面清單，明確哪些是可以購買的，哪些是由政府負責，不向社會購買的。購買服務制度的實行，使民政內部運作發生很大變化。一是橫向，打破業務處室條線阻隔，形成組團融合發展態勢。購買服務后，處室不再圈囿“領地”，工作視野放寬、治理意識漸濃。二是縱向，市區聯動更加活躍，形成體系化工作格局。面廣量大、直接面向基層的事項放權給各區，并由各區民政部門推行購買服務，充分調動了基層民政積極性。三是內部，局機關各類資源重新配置，形成整合聯動推進局面。隨著項目外包，各類資源一體化配置，互通有無、“一盤棋”運作，取得效應最大化。比如，社區建設資金開始投向發展社區養老服務、培育社區社會組織等方面。

《中國民政》：這些改革，歸納起來，一是整合資源、提高效率、增強協同，實行行政工作流程再造。二是自我革命，通過政府購買服務切實轉變職能。如此說來，通過行政流程再造和購買服務是南京民政轉變職能的兩大突破口。前者實際上是資源整合配置，盤活各類資源，集約化建設民政，提升民政公共服務效率。后者則是政府的自我革命，也可以說是政府改革的新舉措，也是滿足社會需求的新渠道。這無疑在觀念上沖擊著民政，也在行動上改變著民政。它既是職能轉移需要，也是發展社會組織利好，勢必帶給民政更多的變化。可以想像，改革過程中，觀念障礙、權力本位、利益壁壘不可能一下子消除，在某種程度上說，解放思想，創新探索尤其重要。

陳學榮：推動改革，關鍵是局黨委班子的思想統一，要害是各處室主要負責人的思想轉變。我們實行政府購買服務處長負責制，將外包成效與處室考核掛鉤，定期考核，并且搞了七期培訓，其目的就是解決觀念問題和利益問題，在政府讓渡空間前提下，樹立多元治理理念。

多元治理離不開社會組織。南京的社會組織發展很快，連續3年以17%的速度增長。社會組織作為獨立于政府和市場的獨立公共主體，作為彌補“政府失靈”“市場失靈”的第三種力量，在價值觀念、行為方式、資源動員、社會影響等方面都發揮著積極作用。政府從不擅長、低效率的事務中逐步“退出”，由社會組織來“唱主角”，這不僅可以吸引公眾積極參與到公共事務管理上來，還有利于促進社會實現“多點支撐、共治共享”的穩定局面。

從南京市的情況看，社會組織已經成為吸納專業社工人才的主戰場。南京市現有社會組織專職從業人員大約6萬多人，加上眾多兼職人員、志愿者等，極大地完善了就業結構。而從國際上來看，非營利部門的支出平均為GDP的4.6%左右，這也預示著社會組織將成為第三產業的支柱行業，對產業結構調整升級也將發揮重要的作用。

要讓社會組織真正成為政府的“好幫手”，光靠社會組織自我努力、自我發展是不行的，政府必須加以扶持和引導。首先，要加大政府職能轉變，繼續清理和減少政府審批事項，將可以由社會組織承擔的職能大膽授權給相關社會組織承擔。其次，要打好基礎。通過對現有資源的重新整合、對現有職能的重新梳理，切實加強對社會組織發展的引導，將公眾對社會公共事務的關注和意愿表達納入制度化、有序化的軌道。還要充分利用資源配給手段，將政府支持誰、選擇誰、排除誰的意向明確表達出來，通過資源的提供、激勵和監管達到有效約束。我們搞了個“社會工作園”，成立了“公益創投協會”。社工園要解決社會組織社工人才缺乏、機構不全的現實問題，而公益創投就是通過對一些公益項目進行資金和技術的扶持，幫助社會組織在社區落地生根。最終把它們培育成社會建設的重要主體。社工園功能多元，既是社工之家，又是社會組織之家，還是志愿者之家，我們不給它下固化的定義，民政“社”字頭的業務都可以做。社會組織的發展，類似于市場組織的發展，存在“由小到大、由弱到強”的發展過程。我不太贊成發展社會組織一上來就講能力建設，社會組織必須先解決“量”的問題，然后才能夠談“做大，做強”。最后，政府要讓渡空間。傳統的民政工作強調“管理”，而“治理”命題下的民政，必須要把習慣管的東西讓出來，主動確立可以由社會組織提供的公共服務空間，把社會組織推向前臺，并創造各種合作條件，使社會組織與政府形成有效的功能互補機制，構建起新型公共服務體系。

《中國民政》：現在大家都意識到，傳統民政正在向現代民政轉型。這是經濟社會發展的必然要求和必然結果。簡單地說，社會在變，民政也需要變。民政改革創新的重要前提就是要對民政工作的現狀和趨勢有客觀準確的分析研判。與此同時，還要善于在經濟社會發展的大局下把握民政的地位和作用，也就是要在更為宏觀的背景下準確定位民政工作。你是如何研判民政發展趨勢，尋找工作重點和方向的呢？

陳學榮：民政工作內容很多，民政代表政府，與社會關系密切。民政是管理社會事務的重要部門。2008年我剛到民政時，請全市13個區縣的民政局長根據工作的重要性和困難度對民政業務進行一個排序。結果發現，第一位是社區，第二位是低保，第三位是養老，第四位是優撫安置，第五位是社會福利。2015年初，再做這樣一次調查，發現順序明顯變化，第一是養老，第二是社區，第三是社會組織，第四是優撫安置，第五是低保。對兩次調查結果的分析可見，養老上升成為民政工作的重中之重，人口老齡化已對社會形成巨大的現實壓力；社區地位依然重要；社會組織位次大幅度上升，說明加強和創新社會治理對民政提出了新要求，優撫安置維持不變和低保位次下移，說明這兩項業務的制度化、規范化建設相對較好，創新壓力減輕。

如果“跳出民政”，從更宏觀角度看， 民政的變化更明顯：一是服務對象從“小眾”到“大眾”。過去政府保障“托底對象”，充其量幾十萬人，現在僅養老一項就服務100多萬人。二是目標導向從“單一”到“復合”。原先民政多是受領上級任務，現在更多的是服務對象、社會媒體等“出題目”，在“托底”的同時，“救火”的頻率提高。三是評價標準從“單向”到“多元”。過去多是上對下的“單向”評價，現在增加了下對上的“逆向”評價和社會輿論的“橫向”評價，還有諸多第三方評估，民政將越來越多在“玻璃箱”中工作。四是工作機制從“條線負責”到“綜合履職”。民政追求“單點突破”“線上推進”帶動“整體提升”，現在單項業務的“單兵”“單線”作戰已很難有所作為，如社區、養老、社會組織三項業務已互相滲透、有機融通。五是責任主體從“有限職能托底”到“無限政府托底”。民政服務和保障的大多是特定人群，現在和未來的民政工作，在用有限的職能做很多無限的政府服務，觸角將延伸到老年人、新市民、困境和困境家庭兒童、社會組織等方面。民政由“補缺”向“適度普惠”乃至于向“惠及全民”的轉變，正悄然而至。

回到民政本身，民政負責基層政權建設。實際上，基層政權在縣一級民政發揮不了作用，在街道鄉鎮應當有所為有所不為，而在社區，則大有可為。社區是所有民政業務的落腳點，也是民政發揮作用的主戰場。我們近期推行街居體制改革，主要內容包括：一清，外部理清市區街居職責。力推社區“去行政化”，制定社區準入“正面清單”及不予準入“負面清單”。一移，街道服務前移。街道歸并相近職能，綜合設置街道便民服務中心，實行“一門式管理”與“扁平化服務”。一放，治理服務資源向街居下放。市、區行政服務管理事項向街道中心集中，“事、權、錢”向街道下沉。一包，社區服務外包社會組織。市“社區暨社會公益服務項目洽談會”搭臺，市、區兩級公益創投引領，社區社會組織成為社區治理和服務主力。一全，街居全科服務、全網聯辦、全年無休。建立“全科社工”隊伍，社工由“一人一專一崗”變為“一門清”導辦、“全科式”受理。概括地說，就是以“社區減負增效”為突破口，全面推進街道“中心化、去經濟化”、社區“去行政化”，逐步引導街道向公共服務、社會治理“歸位”，社區向民主自治“歸本”，社會組織向社區服務“歸依”，居民向社區“歸心”，提升基層社會治理與服務水平，構建多元活力社區。

《中國民政》：現在大家都在談“三社聯動”。作為一個概念，其實并沒有取得完全一致的認識。例如三者的關系，社區的地位作用，社會組織、社工涵蓋的范圍，都還存在一定的分歧，至于怎樣聯動，各地做法也并一樣。你怎么看待這一現象？

陳學榮：三社聯動，我們出發點是把社區、社會組織和社會工作打通。首先要把社會組織納入社區。當前社區發展受到“過度關注”，政府各部門都把工作放在社區，造成社區“行政化”負擔太重。實現社區減負增效，要從社會組織入手，讓社會組織介入，接管社區任務。社會工作體現在社區，不能單為發展社會工作而發展社會工作，這樣沒有前途，從事社會工作的社工，“飯碗”在社會組織，如果就社工談社工，發展不大。我們不是提個口號，要增加操作性，對此我有三點認識：第一，我認為“三社聯動”是個手段，它的前端是需求，社區居民的需求，它的后端是服務，最終目的是為社區居民服務，通過“三社”聯動怎么把居民的需求、要求變成我們的工作，最后做好社區居民的服務。說小一點，主要是回到民政工作，說大一點是整個社會的工作。第二，資源整合，通過社區平臺整合各類資源，現在提的“三社”不僅是這三方面工作，社區的養老、社區的防災減災，凡是社區能做的事情都可以匯集到這個平臺上，可以多社聯動。第三，立足社區，聚焦民政業務，這樣工作好推動。

這事怎么抓？我們設想，初步三句話：第一句話，打牢基礎。一是轉變政府職能，進一步理清政府的職責，為“三社”聯動讓出資源，鄉鎮、街道、黨委政府做什么，哪些事情放到社區去做，社區“三社”聯動就有具體的內容和對象了。二是建立社區的服務體系、組織體系，使社會組織同步發展。到2014年底，我市社會組織共計2.8多家，登記注冊的多少呢？9千多家，增長速度很快。社區治理必須有大量的社會組織才能做起來，社區沒有社會組織，“三社”聯動會是無本之木。社工人才包括兩方面，一方面是社區工作人員，另一方面是社區專門人才，專業化、職業化發展要求，需要兩者有機聯動。第二句話，構建機制。所謂的聯動，其實是機制問題。現在問題關鍵是機制不清晰。一要靠政策引領。加強制度建設，形成聯動機制。二要以項目為抓手。立足平臺做項目，社工參與到項目中來，通過項目參與把三者聯起來。在社區，讓社會組織做項目，有專業的社會工作者參與其中，然后為社區居民服務。三要發揮好社區各類人才的作用。四要通過購買服務，讓資金下沉到項目中去，支持發展。五要通過考核評估促進這項工作落到實處。第三句話，多元推動。這項工作推動，政府特別是民政部門很關鍵。第一需要通過政策引領等多種手段發揮政府的主導作用。第二需要相關部門和社會力量的協調配合。第三需要社會參與。單打獨斗成不了大事。大家參與，彼此就有了存在感、成就感和責任感。這樣一來事情好辦、工作好推。

改革開放30多年，中央現在用“正面清單”和“負面清單”，較好地解決了政府與市場的關系，明確政府做政府的事、市場做市場的事，而政府與社會的關系，從頂層設計到實踐運作，還有相當長一段路要走。作為體現政府與社會關系的民政工作，幾乎全是“社”字范疇：社會養老、社區發展、社會組織、社會救助、社會福利等等，如何明確政府做政府的事、社會做社會的事，很顯然，“三社聯動”應該拓展為“多社聯動”，民政工作的“洗牌”轉型已經到來。