海南生態文明建設要保護好中部山區群眾利益

□王明初

調研參考

海南生態文明建設要保護好中部山區群眾利益

□王明初

生態文明建設是“功在當代、利在千秋”的大事。制定“十三五”規劃和生態文明建設規劃，必須貫徹落實好《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》要求。要處理好全局性、根本性的利益與相關地區人民群眾的切身利益之間的關系。把生活在生態核心區的百姓看成是生態文明建設的重要參與者；在生態文明規劃中強調“禁止”類語言的同時，還應有更多的“民生”類表述；按照市場原則處理生態文明建設中的矛盾，切實解決“三農”問題。

中部山區生態文明建設存在六大矛盾

筆者經實地考察調研白沙、保亭、瓊中、五指山等地，在看到海南生態省建設以來，生態文明建設取得了巨大成就的同時，也積累了基于經濟利益上的一些矛盾。這些矛盾有關部門正在著手解決，并在各項工作的扎實推進中逐漸有效化解。

1.后發優勢與禁止開發的矛盾。我省中部山區作為落后的少數民族地區，同時是生態保護核心區。這些地區過去因為偏僻落后，缺乏發展條件。現在發達地區受到生態承載力和發展空間限制，使得山區、少數民族地區生態環境價值凸顯，加上交通等基礎設施的改善，各種開發條件具備，但受制于政策而很難開發。特別是在工作中把生態核心區這一自然區劃泛化等同于行政區劃，基本走向是禁止開發，導致各種矛盾特別是城鎮化發展中的土地制約矛盾非常突出。如五指山市城建用地指標“倒掛”，已經用到了2030年的控制指標。中部山區在守住“金山”“銀山”的同時，卻難以盡快擺脫貧困狀態。

2.依法辦事與規劃重疊的矛盾。依法辦事首先得守住生態紅線，但對紅線的劃定必須科學合理。目前一些市縣不同程度地存在規劃打架、紅線重疊問題。據白沙黎族自治縣國土環境資源局和林業局反映，該縣城鄉規劃與國土規劃面積相差約1.32萬畝；公益林保護建設規劃、國土規劃中基本農田與公益林重疊304.43公頌，國土規劃中的建設用地與公益林重疊507.64公頌。2012年8月，省政府出臺《海南省公益林保護建設規劃（2010-2020）》（瓊府〔2012〕43號），擴大了生態公益林保護范圍，將一些人工林劃為生態公益林。白沙黎族自治縣生態公益林面積從74萬畝增加到181.2萬畝。其中，由白沙黎族自治縣管護的面積為101.0萬畝，含人工公益林約52萬畝。在人工公益林中，橡膠林面積31.5萬畝，占60.6%，多為農民、農場種植。其他主要是以桉樹、馬占為主的造紙林，大多屬于福萊斯公司、金光公司。公益林的砍伐和更新審批條件門檻較高、時間較長，引起了執行中的矛盾沖突。

位于保亭黎族苗族自治縣東北部的七仙嶺原始熱帶雨林

3.政策扶貧與生態補償的矛盾。目前我省中部山區各市縣，每年本地財政收入與開支相差10億元左右。據白沙黎族自治縣和五指山市財政局介紹，這些缺口都是靠中央和省財政轉移支付去解決。應該說，中央和省財政對中部山區地方政府的政策扶貧力度是很大的，但老百姓更希望看到政策扶貧中更多的直接生態補償。目前我省在中央補助范圍的基礎上，統一按照每畝23元的補償標準和規劃的保護范圍給予足額配套。但是這每畝23元的補償款主要用于森林資源的管護，而沒有對林權所有者進行真正的生態補償。同時，對水源地的保護，目前只有人工濕地和垃圾處理等基礎性投入，還沒有對農民的直接生態補償。

4.項目落地與審批滯后的矛盾。中部山區市縣的森林覆蓋率平均在85%左右。為推進中部山區經濟社會發展，增強其造血功能，上級政府也同意其開展一些項目建設，但項目資金到位，工程卻遲遲無法開工。據保亭黎族苗族自治縣發改局介紹，目前該縣大約有10億元項目資金無法使用，除了有爭取項目時前期準備不充分的原因，更有涉及城鄉規劃、國土規劃和公益林保護建設規劃報批困難的問題，最主要的是征收林地額度不足、占用征收林地的審批過慢等。

5.發展經濟與分享紅利的矛盾。中部山區發展經濟主要是生態經濟和旅游經濟，但在發展旅游經濟時，如何讓當地群眾參與其中并直接受益，值得深入思考。如保亭七仙嶺溫泉旅游業開發已漸成氣候。為滿足溫泉酒店的自來水供應，自來水公司在毛介村山村組河流上游攔水壩蓄水。因冬季干旱，河流流水較少，攔水壩蓄水造成山村下游農田缺水，無法灌溉農田，致使2015年1月28日，毛介村村民將攔水壩擋板全部拆除，以致多家酒店停水。直到鎮黨委和縣水務局領導到場，讓自來水公司當面承諾，保證山村農田有水灌溉，事情才告平息。

6.目標任務與基本條件的矛盾。如全省各市縣的環境監測，儀器設備和用房由中央財政解決，但環境監測人員的配備和環境監測目標任務的完成由地方政府負責。據省環境監測中心站的同志介紹，因人員編制問題，部分市縣的設備只能原封不動睡大覺。又如，省林業部門下達白沙黎族自治縣2013年綠化寶島大行動工程資金 800萬元（瓊財農〔2013〕1520號），要求造林綠化4.43萬畝并建設森林公園等。由于畝均造林資金不足200元，致使項目難以實施，資金至今無法使用，農民也無法從中獲得勞動收益。

解決上述矛盾的幾點建議

1.從制度上解決好去GDP考核，同時從文化上化解“終身追責”和“碌碌無為”的思想包袱。中部山區需要綠色發展，也需要有與之匹配的綠色GDP文化的興起。綠色發展文化的興起，不僅要有上級政府的政策導向，要有堅持綠色發展的干部，還要有“綠水青山就是金山銀山”的經濟支撐和文化宣傳上的正確輿論導向，要讓老百姓眼見為實地明白綠色發展才是“硬道理”。

2.科學劃定生態紅線，避免簡單化的禁止開發。在目前的經濟發展水平下，我省在財政上還不可能對中部山區大包大攬，省政府可責成專門機構對中部山區的旅游業發展做統一規劃，以避免各市縣發展模式雷同和惡性競爭；同時在各市縣安排一定區域，發展與一、三產業相關聯的企業，實行品牌戰略和產地保護。如白沙綠茶、保亭紅藤子、五指山紅茶和林下經濟、瓊中綠橙和種桑養蠶的規模化和深加工。對水源地和必須納入公益林生態紅線的自然保護區的農民和農場經濟林，要在政府主導下按照市場原則予以合理補償，解決其后顧之憂。

3.合理調整國土、公益林、城建規劃，實現“多規合一”的精準化。各市縣在“多規合一”和規劃調整中應有相應的建議權。在規劃調整中，要考慮到城鎮化是一個大趨勢，對城建規劃要預留一定的國土空間；對規劃涉及農場、農民利益的，只能“贖買”，不能剝奪。對生態核心區移民，可創新移民方式。建議主要通過免費“高教移民”的方式進行。因為受過高等教育的年輕人能夠適應和追求城鎮生活，且能把家人從深山老林中帶出來，這樣可以避免如白沙黎族自治縣高峰村的山區移民，因無法適應山外的生活而致半數居民重返原居地，出現兩個高峰村的情況。

4.在提高森林覆蓋率的同時，把生態保護的重點放在質量提升上。目前，海南的森林覆蓋率已達61.5%，居全國前列，中部四個市縣的森林覆蓋率更達到了83%—87%。我們要在保持森林覆蓋率的基礎上做足提升質量的文章。如：在保護好物種多樣性的同時，盡早清除有害外來物種；順應廣大民眾要求，通過兩個“五年”規劃把速生林的問題解決好，以海南特有名貴珍稀樹種為主要選項實現森林的高品質替換。

5.改變作風，把服務基層落在細膩處。相關職能部門要沉下去切實幫助中部山區解決問題，對任何生態文明建設政策的出臺都要考慮綜合平衡、相互配套、實施條件和可行性。生態紅線劃定如果確實存在瑕疵，應當實事求是地予以微調，不能出現如“三規”面積總和超出國土總面積很多、光禿禿的山坡被規劃為基本農田等現象。

6.把普惠性補償和專項補償結合起來，逐步加強生態補償力度，實現生態補償公平。目前，保亭、瓊中對農村人口的普惠性生態補償大致是年人均300元，白沙對南開鄉、青松鄉、牙叉鎮、細水鄉、元門鄉、阜龍鄉等6個鄉鎮的15個行政村村民實行每月30元的生態補償。建議生態補償把普惠性補償和專項補償結合起來，使中部山區的村民切實感受到他們的每一份付出，無論是保護森林還是保護水源都能得到應有的尊重和回報。

7.把實現全面小康作為中部山區的攻堅戰，讓具有生態文明特色的全面小康走向“天人合一”。中部山區在海南生態文明建設中占有特殊重要地位，因此，全面小康的重點在于改善民生而不只是經濟發展的速度和總量。要注意培養中部山區的生態經濟、生態政治、生態文化、生態社會，使之達到生態文明的“天人合一”。要把一些扶貧轉為生態補償，增加補償力度和補償范圍，并積極調整產業結構。同時，對中部山區的人均收入提出硬性規定：在公職人員待遇全省統一的基礎上，將農村人均收入補貼到全省農村平均水平。

（作者系海南省中國特色社會主義理論體系研究中心執行副主任、海南省生態文明研究中心主任、海南師范大學教授、博導）