我國農村宅基地流轉模式面面觀

王秀旺 王群

摘要：本文基于比較制度分析和邏輯歸納等方法，對比解讀各模式的制度特征，表明各地宅基地流轉實踐因流轉路徑與方法的差異，所產生的流轉績效和顯著程度亦不同。立足于資源優化配置和農民利益維護，未來農村宅基地流轉模式改革應充分尊重和維護農民的市場交易主體地位，延長宅基地流轉交易半徑，突出遠距離跨區流轉交易。

關鍵詞：農村宅基地；流轉模式；比較制度創新

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.12.024

自2000年以來，在地方實踐的基礎上國家陸續出臺多項推進城鄉建設用地增減掛鉤的政策，逐步擴大增減掛鉤試點的范圍。一方面，說明在各式各樣的集體建設用地流轉中出現了值得學習和借鑒的模式，如重慶“地票模式”、天津“宅基地換房”等；另一方面，也說明國家土地管理部門和理性農戶對集體建設用地的使用邊際做出了合理調整。

農村宅基地流轉因流轉路徑的差異演繹為不同的實踐模式，在對宅基地流轉實踐歸納的基礎上，學者總結有不同的流轉模式：第一類，依據作用主體不同，分為政府主導型、集體推動、農民自發三種模式[1，2]；第二類，根據流轉范圍不同，可分為村集體經濟組織內部轉讓、外部轉讓模式[3]；第三類，基于宅基地空間分布，可分為城市和郊區的宅基地創新模式、城市規劃區外的宅基地創新模式[4]；第四類，以地區為立足點，可分為廣東模式、重慶模式、天津模式等[5-7]；第五類，按照流轉客體不同，分為實物流轉、指標流轉模式。

1 典型的宅基地流轉模式

1.1 天津“宅基地換房”模式

2005年開始，天津市推出以“宅基地換房”推動建設新型示范小城鎮的思路。所謂“宅基地換房”是指在國家現行政策框架下，堅持農民自主自愿、土地承包經營權不變、耕地面積總量不減少及質量不下降的原則，對農民宅基地進行整理復墾，規劃建設新型小城鎮。農民依據政府制定的統一標準，以其宅基地換取小城鎮內相應面積的住宅，移居小城鎮。政府組織對原有宅基地進行復墾工作，在完成耕地占補平衡后，節余土地以“招”、“拍”、“掛”方式在土地市場上出售，土地出讓金用于平衡小城鎮建設資金缺口。

1.2 成都“指標掛鉤”模式

成都于2004年最先試行“指標掛鉤”模式，所謂“指標掛鉤”模式是指根據城鄉規劃及土地利用規劃，將農村集體建設用地地塊和城鎮周邊農用地等面積組成“掛鉤”項目區，項目區由建新區和拆舊區組成，區（縣）政府圍繞著周轉指標的使用和歸還，在保證項目區內各類土地面積總量平衡的基礎上，實現耕地面積不減少，建設用地總量不增加的目標，以期優化城鄉用地結構布局。

1.3 重慶“地票”模式

2007年，重慶被確定為城鄉統籌綜合改革配套試驗區。2008年，重慶市政府出臺了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》，設立了農村土地交易所，標志著地票制度的誕生。2009年國務院印發的《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號），支持重慶開展增減掛鉤試點工作，鼓勵開展土地實物和指標交易實驗，建立城鄉統一建設用地市場。

2 典型宅基地流轉模式的比較分析研究

各實踐模式因采取的操作方法和具體路徑不同，所產生的效應及顯著程度亦不相同。為深入研究該問題和優化改革宅基地流轉模式提供借鑒，本文從土地資源配置范圍，流轉交易過程及土地增值收益分配三個方面對各模式進行比較分析研究。

2.1 資源配置范圍：近郊流轉或指標跨區流轉

宅基地流轉實物交易受到具體地塊的限制，多在小區域范圍內實施，對緩解城市建設用地需求作用有限。為了突破城市化建設中土地與資金的限制瓶頸，天津市推行以“宅基地換房”為核心的示范小城鎮建設，其資源配置范圍大多集中在城市近郊。成都“掛鉤指標”模式土地資源配置僅限于拆舊區和建新區間流轉。而重慶“地票”模式允許指標跨區流轉交易，突破了實物交易的范圍。通過“地票”交易，能夠實現農村偏遠地區集體建設用地大范圍的流轉，其土地資源配置廣度為市級間跨區流轉。

2.2 流轉交易機制：政府主導或市場主導

政府主導下的宅基地流轉模式是指以政府作用為主導，市場作用為輔助，政府負責宅基地的整理復墾、實地農民的安置補助、新增建設用地使用權出讓等工作。市場主導下的宅基地流轉模式是指農民或農民集體自由支配自身意愿，對宅基地進行出租、入股、抵押、轉讓等方式自由流轉。可以看出以上三種模式均是政府主導下的宅基地流轉模式，而重慶“地票”模式在宅基地流轉過程中，引入了市場機制，各土地需求者在土地交易所內通過公開競價的方式展開競爭，多方競價使得土地資源要素價格更加合理，市場交易機制趨于完善。

2.3 土地收益分配

天津的“宅基地換房”采取實物和貨幣補償兩種方法，騰地農戶可以獲得貨幣補償及享受相關的社保服務，兼顧了農民當前利益和長遠利益，但在實踐中存在談判缺失、“被上樓”、“自焚”等現實，農民財產權未能真正落實。成都“指標掛鉤”使得土地發展權在項目區內流轉，土地發展權移出地區農民獲得住房安置和土地資本化收益，但在實施過程中存在農民拆遷補償標準低、政府攫取大量的土地增值收益等收益分配不合理問題。重慶“地票”模式將土地發展權在更大范圍內進行轉移，為偏遠地區農民取得土地資本化收益提供了可能，但失地農民未能獲得土地未來的增值收益。

3 農村宅基地流轉的演進特征

不同的宅基地流轉模式在流轉路徑和流轉方法存在差別，但從整體上來看，農村宅基地流轉模式變遷過程中呈現出時空漸變性和治理邊界收斂性的特征。“宅基地換房”模式的優勢在于嚴格限定了流轉交易范圍，交易成本相對較低，復墾耕地的數量和質量均得到有效保證。其最大缺陷在于通過置換而來的新增建設用地指標與相應地塊捆綁在一起，其使用范圍被嚴格限定在城市周邊地區。“掛鉤指標”交易延長了流轉交易半徑，允許指標獨立交易突破了具體地塊的限制，項目實施范圍包括城市近郊和遠郊的農村地區。但由于“掛鉤指標”交易要求掛鉤指標在項目內封閉運行，可供選擇的范圍小，缺乏市場競爭性，即缺乏效率又有失公平性。重慶土地交易所里的“地票交易”允許指標在市級間跨區流轉，引入市場機制，提高了宅基地流轉資源配置效率。

早期，隨著社會經濟發展，宅基地的資產價值日益凸顯，農民大多采用自發、隱形流轉的方式規避政府管理，參與分享城鎮化發展成果。但由于隱形流轉、信息不對稱、流轉法律風險大等導致較高的交易成本，當完全競爭中較高的交易出現就會出現政府組織對市場的替代，如政府主導下的天津“宅基地換房”、成都“掛鉤指標”模式等宅基地流轉模式。政府主導下的宅基地流轉模式強調政府行政理論的作用，缺乏市場競爭性。

4 政策建議

宅基地流轉改革的方向應當是充分尊重和維護農民的市場交易主體地位，延長宅基地流轉交易的半徑，突出遠距離跨區域流轉，充分發揮政府的引導和規范作用，探索出一套既能促進農村宅基地順利流轉，又能維護社會穩定的宅基地流轉模式，提高土地資源配置效率，優化城鄉土地利用結構，增加社會總福利，提出以下幾點政策建議。

4.1 因地制宜選擇符合地方實際的宅基地流轉模式

因各地經濟社會發展水平和資源稟賦的差異，要求選擇不同的宅基地流轉模式，明確宅基地流轉的條件和范圍，建立健全完善的宅基地退出補償機制，維護農民的合法權益，避免宅基地流轉中過度損害農民權益等問題。

4.2 完善農村宅基地流轉的市場機制

協調市場同政府關系，在宅基地流轉過程中，應引入市場機制，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，將農村宅基地置于市場機制框架下，凸顯宅基地真實的市場價值。同時，政府應積極引導和規范宅基地流轉，發揮對市場失靈的調控作用，提供相關服務性工作，諸如搭建有形市場、培育中介機構、完善指標市場運行原則及建立公眾參與監督機制。

4.3 協同相關配置制度改革

宅基地流轉是一個綜合、復雜的體系，不僅與農民的住房和保障功能密切相關，也體現了政府、集體經濟組織、農民個人等不同主體之間利益的分配與協調，并涉及土地資源要素城鄉間、區域間的流動，還涉及到金融體制、法律法規，保障體系的改革，需要全面系統的綜合考慮各方面的影響因素。因此，在宅基地流轉中需要協同相關制度改革，如征地制度改革、戶籍制度變動、社會保障制度建設、地方政府績效考核等配套制度建設。

參考文獻

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[2]張鵬，劉春鑫.基于土地發展權與制度變遷視角的城鄉土地地票交易探索[J].經濟體制改革，2010，（05）：103-107.

[3]劉衛柏.賀海波.農村宅基地流轉的模式與路徑研究[J].經濟地理.2012，（02）：127-132.

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[7]徐銀波.集體建設用地流轉模式梳理與困境反思二維論[J].中國不動產法研究，2012，（07）：146-157.

作者簡介：王秀旺，南京農業大學公共管理學院，碩士研究生在讀，研究方向：土地規劃與城鄉規劃。

通訊作者：王群，博士，南京農業大學公共管理學院，副教授，研究方向：土地規劃與城鄉規劃。