實現節約集約利用土地 推動城鎮化健康發展

摘要：小城市作為連接城鄉社會的載體，是農村地區經濟、文化的中心，也是大中城市發展的重要后備力量。小城市建設用地節約集約利用評價是《國土資源調查評價“十二五”規劃》確定的重點工作，也是落實國家有關節約集約用地要求的重要措施。本文以榆樹市為例，對其區域建設用地節約集約利用狀況進行評價，通過數據調查，進行中微觀尺度上不同類型建設用地的集約水平評價、潛力規模測算以及開發時序研究，并提出建設用地規模挖潛、結構調整和布局優化的途徑及措施。

關鍵詞：小城市；節約集約利用評價；榆樹市

中圖分類號： F301.24 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.12.081

改革開放以來，我國經濟持續高速發展，工業化、城市化水平顯著提高，對建設用地的需求量增大。當前我國正處于工業化、城鎮化的快速發展時期，未來15年城市化水平將保持年均8～10個百分點的增長速度，若繼續外延式的城鎮化發展模式，未來建設用地需求與城市用地供給間的矛盾會更加突出，這將阻礙經濟社會可持續發展。因此，必須改變粗放型的土地利用模式，走集約化發展之路。十八大報告提出，要大力推進生態文明建設，并將“全面促進資源節約”作為主要任務。中央城鎮化工作會議明確，要優化城鎮化布局和形態，搞好城鎮宏觀和微觀布局，切實提高城鎮建設用地集約化程度和用地效率。可以說，節約集約用地工作已經上升到資源利用方式和經濟發展方式轉變、推動城鎮化健康發展的戰略高度。大力推進土地節約集約利用和科學管理已成為發展循環經濟和建設節約型社會的必然選擇[1]。

城市建設用地節約集約利用評價是《國土資源調查評價“十二五”規劃》確定的重點工作，也是落實國家有關節約集約用地要求的重要措施。繼2011年開展30個重點城市建設用地節約集約利用評價工作后，國土資源部于2012年又部署開展了原平等20個小城市建設用地節約集約利用評價，榆樹市也位列其中[2]。當前，榆樹市正步入新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化加速發展階段，建設用地的巨大需求與可供土地的嚴重短缺矛盾日益突顯，同時保障國家糧食安全和生態文明建設的任務也任重道遠，這就要求必須節約集約用地。本文以榆樹市為例，對其區域建設用地節約集約利用狀況進行評價，通過數據調查，對不同類型建設用地的集約水平評價、潛力規模測算以及開發時序研究，并提出建設用地規模挖潛、結構調整和布局優化的途徑及措施。

1 工作依據與技術路線

1.1 工作依據

（1）《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）；（2）《國土資源部關于貫徹落實〈國務院關于促進節約集約用地的通知〉的通知》（國土資發〔2008〕16號）；（3）《國土資源部辦公廳關于部署開展原平等20個小城市建設用地節約集約利用評價工作的通知》（國土資廳函〔2013〕438號）；（4）《吉林省人民政府關于促進節約集約用地的實施意見》（吉政發〔2008〕12號）；（5）《原平等20個小城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》；（6）《原平等20個小城市建設用地節約集約利用評價數據庫標準》；（7）《原平等20個小城市建設用地節約集約利用評價制圖規范》；（8）《國土資源調查評價“十二五”規劃》；（9）《榆樹市土地利用總體規劃（2006-2020年）》；（10）《榆樹市城市總體規劃（2006-2020年）》；（11）《建設用地節約集約利用評價規程》（TD/T 1018-2008）；（12）《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）；（13）《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011）；（14）《城市居住區規劃設計規范》（GB 50180-1993（2002版））；（15）《城鎮土地分等定級規程》（GB/T 18507-2001）；（16）《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508-2001）；（17）其他相關政策、法規、規劃和技術標準。

1.2 技術路線

榆樹市建設用地節約集約利用評價研究分為區域建設用地節約集約利用評價、城市建設用地集約利用評價及城市集約利用潛力測算三大部分，工作程序包括：準備工作；資料收集與整理；技術分析與評價；成果編制；成果驗收；成果歸檔等[3]。工作總體思路和技術路線見圖1。

2 評價結果與分析

2.1 區域建設用地節約集約利用狀況

2009年～2012年榆樹市常住城鎮人口增加幅度大于常住農村人口的減少幅度，從而使得榆樹市常住總人口逐年增加。隨著榆樹市城鎮化的不斷加速，一部分農村人口向城鎮遷移，造成常住農村人口的逐年下降和常住城鎮人口的逐年增加。近幾年，隨著榆樹市社會經濟的加速發展，導致大量外來人口向榆樹市城鎮遷移，從而使得榆樹市城鎮人口增加量大于農村人口減少量。與此同時，建設用地、城鄉建設用地、城鎮工礦用地和村莊用地均呈逐年增加的趨勢。隨著城鎮化的加速，城鎮面積不斷擴張。榆樹市工業發展速度大幅增加，工業用地需求量巨大。部分農村人口向城鎮轉移，造成常住農村人口呈下降趨勢，然而村莊用地卻呈現增長趨勢，說明部分農村人口在村莊用地方面存在著一定的不合理因素。

從定量評價各指標值來看，增長耗地指數值最高，為89.60；其次為用地彈性指數，為85.70；建設用地利用強度指數和管理績效指數分數相近，分別為75.20和75.55。從各指標分值可以看出，增長耗地和用地彈性表現良好，而用地強度和管理績效與理想水平尚有一定差距。建設用地節約集約利用總分值為79.14，可見，2012年榆樹市建設用地節約集約利用情況尚可，但并不理想。建議在未來的發展中，更加注重單位建設用地的利用效率，適當控制城鄉建設用地的規模，同時加強對城市用地的管理，縮短經批次批準允許供應的城市土地供應轉化周期。

2.2 城市建設用地集約利用狀況

城市建設用地集約利用狀況評價對象范圍面積為15.37平方公里。共劃分出170個功能區，其中居住功能區69個，商業功能區12個，工業功能區12個，教育功能區7個，行政辦公功能區24個和特別功能區46個。除特別功能區、工業功能區外，城市建設用地的土地用地強度較高，特別是商業用地、教育用地和行政辦公用地，其基礎設施及生活設施比較完備，綜合容積率、建筑密度和基礎設施完備度、生活設施完備度等指標實現度較高。對于工業功能區而言，制約其集約利用水平的主要影響因素是土地利用強度和土地利用效益，受城市區位及地區經濟發展水平影響，榆樹市工業用地投入產出強度不高，主要體現在工業功能區的單位用地固定資產投資和單位用地工業產值等指標上，使得工業功能區整體集約利用水平偏低。對于教育功能區而言，由于中等職業學校主要位于市區中心，建筑密度較高，且單位用地服務學生數較大，造成榆樹市教育功能區多數呈過度利用的現狀。而特別功能區，主要受其用地構成的影響，用地強度是限制其集約利用水平的決定性因素。

2.3 城市建設用地集約利用潛力測算

截至評價時點，榆樹市評價范圍內基于全面挖潛的城市用地規模潛力為730.41公頃，占現狀占地面積60.91%；基于現實條件挖潛的的規模潛力為646.08公頃，占現狀占地面積53.88%。無論是基于全面挖潛還是基于現實條件挖潛，榆樹市城市用地規模潛力均較高，相當于整個榆樹市范圍內2012年新增建設用地供應面積（68.3295公頃）的10倍。

無論是基于全面挖潛還是基于現實條件挖潛，規模潛力總量和經濟潛力總量最高的均是居住功能區；基于全面挖潛的單位土地經濟潛力最高的為特別功能區；基于現實條件挖潛的空閑地、改造地單位土地經濟潛力最高的為商業區。

從空間分布上看，高規模潛力主要位于城區評價范圍的邊緣地區，主要為居住區和特別區；全面挖潛的城市建設用地高潛力區主要為特別功能區，主要位于城區邊緣，以農村住宅用地為主，居住功能區和工業功能區均不具有高潛力區；基于現實條件挖潛的城市建設用地高潛力區主要集中于華昌街道，多位于政府新區附近，低潛力區主要分布于城區最南部和最北部的邊緣地帶。

3 結語

隨著榆樹市社會經濟的發展以及城鎮化的不斷加速，建設用地、城鄉建設用地、城鎮工礦用地和村莊用地均呈逐年增加的趨勢。總體來說，評價現狀值與理想值差距明顯，榆樹市城鄉建設用地規模增長與常住人口的增長規模相差不大，造成土地利用效率不高；土地管理部門允許批準供應過多的城市土地，但實際供應的比例并不高，造成轉化效率不高。榆樹市城市土地集約利用狀況呈現出圈層式變化趨勢，即由中心城區向外城區呈現集約利用水平逐漸降低的趨勢。榆樹市城市建設用地節約集約利用水平較高，功能分區明確，空間結構布局合理，具有一定的擴展潛力，可以滿足近期建設用地需求。通過現實條件改造，居住區和特別區土地經濟潛力普遍較高，商業功能區和居住功能區空閑地、改造地的單位經濟潛力普遍較高。未來應更加注重單位建設用地的利用效率，適當控制城鄉建設用地的規模，加強對城市用地的管理。

參考文獻

[1] 林堅，張沛，劉詩毅.論建設用地節約集約利用評價的技術體系與思路究[J].中國土地科學，2009，23（4）：4-10.

[2] 國土資源部關于部署開展全國城市建設用地節約集約利用評價工作的通知[EB/OL].http：//www.guotuzy.cn/html/

1412/n-208494.html.

[3] 建設用地節約集約利用評價規程[S].國土資源部，TD/

T 1018-2008.

作者簡介：侯國俊，本科學歷，吉林省國土資源勘測規劃研究院，工程師，研究方向：國土資源信息化及管理決策支持。