社區治理模式之探究與政策啟示

吳明儒

社區治理模式之探究與政策啟示

吳明儒

“社區”的概念雖來自西方，但卻為中華文化所本有。臺灣的社區發展工作隨著民主開放及社會變遷而產生多元發展的趨勢，政府的角色也從組織的管制者逐漸變成培育者。臺灣從1960年代開始引入社區的概念，與村里行政單位并行發展，設立社區理事會；1991年因應人民團體法之修訂，社區組織回歸人民自由結社之憲法保障，只要年滿20歲，30人以上社區居民即可自主發起成立社區發展協會。至2013年底，全臺已經成立6712個社區發展協會，平均每3500人就有一個社會組織（類似民辦非企業，但屬社團法人性質）協助推動社區工作。社區發展協會設有理事長及理事、監事，由會員投票民主產生，下設總干事負責推動相關社區事務，組織內成立志工隊、社區巡守隊及長壽俱樂部、媽媽教室等各類班隊。臺灣每年有10個中央部會投入與社區相關之經費，提出57個計劃，經費高達44億新臺幣，因此由下而上的社群或社區組織逐漸受到重視，公民社會的自主發展成為政府推動相關政策的重要伙伴。

經歷了社區營造運動及“九二一”大地震社區重建等過程，除了提供臺灣社會企業成長的養分外，更造就出社區發展協會為行動主體的社會改革運動。臺灣在公民社會與民主參與的日趨成熟下，使得社區成為政府推動各種服務的重要組織與平臺，舉凡社區產業、社區教育、社區治安、環境景觀、環保生態、衛生福利等均可由社區組織來提供，提升社區生活素質與社區認同，成為三品（品德、品質、品味）社區。本文從“管理”到“治理”甚至“共治”的進化過程，探討政府與民間組織之間的互動關系，及其在福利政策上的意義，提供各界參考。

一、社區概念的演變

西方對社區概念的發展，可追溯至1915年葛爾賓（Charles G. Galpin）對農村社區的范定開始，當時系以地理邊界與商業服務中心為社區構成要素，強調社區內居民聚居空間關系與服務設施，以及由共同生活所形成的自治關系，這個階段因強調地理因素，因此也稱為社區的“結構”期。但是這個概念隨著工業城市的興起及城鄉人口的流動，社區疆界及服務界圈之說，逐漸無法符合實際情況，因此社會科學家開始將重點轉移到社區互動關系上，希望在共同利益、共同目標及共同愿景下促進居民間良性正向的互動，此階段強調心理層面的認同，葛林（Helen D. Green，1954）即認為社區是居民生活中互相關聯與互相依賴的網狀體，因此也可稱為社區的“互動”期。但是隨著社會的快速變遷，家庭結構轉變，許多社會問題應運而生，聯合國開始倡導社會改革，希望政府培植在地組織共同解決社區問題。此一時期社區變成一種工作方法，培養社區居民自行組織及自主管理的組織自治的能力，此階段因強調社會因素及自主行動，誠如布魯納（Edmund De S. Brunner，1955）所言，社區生活的動力乃在于自行發現共同的利益及需要，并自求解決之道，因此亦可稱為“行動”的階段。

社區的階段性發展必然無法脫離國家社會政策的影響。隨著1970年代末期西方福利國家發展面臨財政危機，福利多元主義的理論因此崛起，而其重點即展望未來志愿組織或非營利組織的形成與發展，目的在討論“以國家為中心的歷史福利模式”如何因國家失靈、市場失靈所產生的諸種問題，同時也描述福利多元具備一種更能鼓勵民眾參與及確保社會正義的模式（Evers，Adalbert and Svetlik，Ivan eds.，1993：9）以及對于福利國家弱化個人社會責任的反省。

中國傳統文化中雖然強調國家的集體統治，但是真正約制與提供服務的重要角色卻是群居的村莊及其相關組織，例如：周朝時即有“鄉規民約”的概念，先秦已有“社邑”的民間組織，清末并出現有鋤社、青苗會等社區組織（潘屹，2009：42-43）。1994年臺灣臺南縣政府配合社區營造之興起，提出“第五權”的概念，認為過去社區太重視“發展”，忽略了“參與”的重要性。因此，率先結合社政的“社區”、文化部門的“社造”并結合行政體系的“村里”共同打造一個優質的新大同村里（社區）環境與生活質量。透過激發居民的社區意識，結合社區的在地資源，共同解決社區的問題，建構一個健康、文化、環保與安全的新大同（村里）社區，此計劃之“村里關懷中心”后來成為全國性之“社區照顧關懷據點”政策延續至今。

二、從“社區管理”到“社區治理”的理論基礎

Johnson（1987、1989）認為私有化的基本意涵是減少政府的角色，并將其部分的功能移轉到私營部門。在此，私營部門機構包括：商業部門；正式或非正式自愿組織；家庭、朋友及鄰里等非正式網絡。而Johnson（1989）更見一步的認為在社會福利方面，私有化就是“福利多元主義”的概念。換言之，福利私有化是將政府供給的角色移轉到其他部門。因此，以商業部門為主的福利市場化發展在政府福利責任轉變的過程中，并非唯一的重心。而另些學者（如：Starr，1989；Salamon，1993）也許過分強調市場導向私有化福利政策，因此認為這是一個福利國家進行支解的政策。福利私有化的朝向市場導向的結果，也促成“管理主義”的興起。

Paul du Gay（2000）認為管理主義就是一種企業治理的概念，企圖將企業的形式廣泛地應用到所有的行為之中（例如營利或非營利組織）。du Gay指出倡導企業治理最大的問題是忽略了政府科層及責任內閣仍然有其優點，因此，科層或者企業治理之間各自均存在有不同的優缺點，不可能都僅看到一方的缺點，而忽略其優點。新工黨致力于社區、伙伴關系、參與及合伙的目標，而這些目標事實上均與保守黨所支持的企業法則背道

前述與“伙伴關系”的概念可說是異曲同工，英國在此方面的發展已經超過30年以上的歷史，只是在本質、目的與重要性上因時而異（Ling，2000）。例如在20世紀70年代的伙伴關系，通常指的是中央與地方的關系，因此稱為上下隸屬管治之間的伙伴關系，通常屬于傳統公共行政的研究范疇。20世紀80年代，伙伴關系逐漸轉向公共部門與私營部門的結盟合作，主要是公共部門的市場化，因此一種講求市場效率的“新公共管理”成為解決政府層級管制的而馳。但是新工黨卻也有所折衷，在伙伴關系的建立上，新工黨也接受了企業治理的原則，例如：降低成本、設定目標、績效考評、競爭等。

Henman & Fenger（2006）從福利治理的角度探討政府角色的轉變，同時也融入了新公共管理的觀點，電子政務 、國家與公民關系的調整、績效指標、消費者條款、架構協議等新管理技術的運用皆是新的福利治理的模式。因此，晚近的福利改革就是一種治理改革。并且，作者從參與者、實務與過程三方面分別描述治理模式的差異。一種有效途徑；但是20世紀90年代以后，新公共管理無法解決市場所產生的弊端，例如某些特定組織或社會團體，被排除在市場之外，所產生的合法性爭議。運用市場機制的原則，往往無法兼顧多元社會的需求，單靠市場的力量似乎忽略了社會本身可能存在的價值，因此產生新公共治理的多元伙伴關系，Ling稱之為“共治”的伙伴關系。2000年之后，信息社會網絡普及，以公民為中心的網絡治理又成為一種新的發展趨勢，每一個公民在網絡上留下無數的行跡，而這些行跡形成巨量資料存在著龐大可預測未來的密碼。無論何種伙伴關系的發展，都顯示國家及市場都不能忽略社會的本質與可能影響。

不同政府行政模式的比較

三、從福利國家到福利社會

福利國家的興起、分殊及其危機浮現與典范移轉一直是福利研究者所感到興趣的主題（Flora，P. and A. J. Heidenheimer ed.，1982）。隨著全球經濟的快速發展，社會結構也產生巨幅的改變，因此，社區發展（或者其所引發的環境主義的公民運動）已經成為經濟發展之后至為迫切的政策課題。在面對此一全球化時代的浪潮下，福利國家模式面臨許多新的挑戰，同時也逐漸發展出新的回應策略，其中一種尋求在地力量的途徑備受重視，那就是福利社會，因為此一途徑同時兼顧了去中央化（或減少政府角色）及去市場化的特性，同時也符合公民社會的精神。回顧西方文獻從1970年代迄今，探討第三部門中社會資本及公民社會的文獻愈來愈多，社區也在福利多元主義的發展趨勢下逐漸受到重視，甚至透過福利社區所構成的福利社會成為超越市場與國家的一種可能途徑。（Van Til，1988；Pestoff，1998；吳明儒，2013）

福利國家將人民視為客戶，但是福利社會將人民當成公民，以自主治理與合作治理為基礎，將公民視為共同的生產伙伴，而多元利害關系的組合將使得公民轉變成為在這個“組合”里面的所有人、工作者、消費者、財主、志工或地方社區人士，彼此之間透過民主的方式互動而產生福利的提供（吳明儒，2009）。因此，在公民社會底下所發展出來的社會企業具有三個潛在的功能：第一、工作生活的促進與更新；第二、消費者或顧客的培育；第三、增進公部門目標實現后的社會價值。社會企業所提供的社會服務本質上通常是規模較小的，不過社會企業能夠制造出服務的提供者、消費者與顧客，以及因為資源匱乏或高風險團體必須依賴服務的這一群人能夠參與影響運作的過程。

四、福利社會與公民社會的融合

公民社會觀念漸趨成熟，社區組織也能發展市民民主的觀念參與社區，改造自身的社區環境。Pestoff（1998）認為民主的目的就是要培育福利國家所認定的顧客及市場中的消費者，如此才能改變傳統福利國家的服務模式，因此福利社會強調由下而上的公民來共同參與，透過互助滿足需求。換言之，消費者或顧客必須是經過培育過程重返公民的身份，因此才能跳脫純粹的消費者或顧客身份，故而，公民社會就是一種福利社會的基礎，此一概念與Michael Walzer（1995）所發表的 the concept of Civil Society之后，產生更趨多元而包融的概念意像，Walzer（1995）認為公民社會除了具有公民性格的人民之外，尚由國家、市場、民間社團以及社區與家庭等非正式組織所組成，國家、市場、民間團體以及社區等部門的存在都有其相對的力量。

英國的公民更新方案的經驗更是回應上述理念的具體作為，公民更新的觀念不但是一種政治哲學也是一種實踐的途徑，其目的在為提升人類生活質量（吳明儒，2011）。因此，公民更新指的是地方民眾透過問題的界定及問題的解決來影響他所居住的社區，而其基本要素包括以下三者：（1）一群為追求公共利益而愿意付出的積極公民；（2）在強化社區的過程中，一群人工作在一起，共同找尋解決問題的方法；（3）在符合公共需求的前提下，與提供適當協助的政府單位及機關建立伙伴關系，并鼓勵民眾在民主的原則下參與，甚至影響對社區有關的決策過程。

英國在內務大臣辦公室特別設立了公民更新推動項目辦公室，積極推動市民更新的創新啟動方案，該小組在促成政府、社區部門及志愿部門，以及地方政府等跨部門與社會大眾的整合途徑。這個項目辦公室又可分成四個部分：社區發展、政府行動、研究與政策及溝通交流。其中，社區發展的目的是要制定政策鼓勵民眾積極參與社區治理，透過與在地的社區團體、地方機關、公共服務提供者、公民社會組織建立網絡及伙伴關系，達成前述目的可包括：（1）提供檢視社區在能力營造上表現的前瞻性意見。（2）建構社區與志愿部門組織性工作的策略性關系，并且謀求社區發展基金的財務支持。（3）確認公民社會組織所提出的特定改革議題對于公民更新所可能帶來的助益。（4）管理社區活動方案運用現有的社區資產如技能、設施、財源及在地專家以強化社區。

福利混合、非營利、福利混合經濟的觀念與策略隨之產生（Johnson，1987：55；Evers，1993：13）。而這第三部門就是公民社會所呈現的一種公共空間或場域；換言之，公民社會就是一個公共場域，以政府、市場及非正式部門為三個基石的開放場域。Pestoff（1998）將這些關系以三角關系表達彼此之間的關系，從Titmuss（1974）的觀點來說，發展一個有組織的社會福利志愿模式就是達成一種福利社會的方法或手段，而且它必須是立基于自由與自愿行動下的組織化過程（Van Til，1988：9），此一觀念與Habermas（1989）稱之社會福利的社區主義模式或參與模式 （轉引自Pestoff，1998：12） 更是互相呼應。因此這也說明未來社會福利的發展，社區必然扮演擴大民眾的參與的重要平臺及中介角色，臺灣社區組織的發展也提供此類的經驗，雖然政府在社區政策上仍然偏向指導性的行政干預，但是由于社區組織的持續增加，使得政府在推動各項社區政策時能夠對應的社會組織予以落實；同時，隨著公民素質的提升及非營利組織的擴展，社區也正逐步建構一種朝向合作理念以及自主治理的社會企業模式方向發展。總而言之，臺灣面臨未來經濟成長趨緩及人口結構老化等困境的影響，同時感受到西方福利國家的財政負擔，一種超越政府與市場的“福利社會”的文化逐漸浮現，政府的角色不再是單一的，活化公民社會及組織化志愿行為，政府也不必然是福利服務主要的承諾者與提供者，而是在財源及規范的角色上擔負一定的責任。

五、綜合討論與反思

政府與社區之間的關系討論，特別是在福利國家危機出現之后，政府與市場的關系、政府與社區的關系、社區與市場的關系，三者之間均產生新的討論議題（吳明儒，2013）。臺灣經驗中以社區或者社區主義的公民社會，社區做為一個公民為主體的價值群體成為社會公民最基本的形式，這些經驗是否能夠成為兩岸四地華人社會的參考，可能牽涉的層面甚廣，卻是未來進行比較研究的契機，如何建構一個屬于華人從宗族到家族以致社區的福利社會將成為未來共同努力的目標。

資料來源：吳明儒（2013：24）

在Pestoff（1998）的概念里，未來國家的發展是建立在公民社會與福利社會這兩個基礎上，前者是屬于社群主義中對于共同價值的追求與展現，強調個人的責任與群體的認同，臺灣過去推動以社區主義為本的社區營造或社區發展的目的即在于此，目的在追求福利社會或者公民幸福感，而后者，是以社區福利為導向的所謂的公民社會，一種更強調市民參與精神及強化分配正義價值的市場機制，貧富差距與消費能力的落差，使得市場經濟與庶民生活感受不再脫節。綜社群主義的提醒與反思雖然是薄弱卻非毫無影響力，前英相布萊爾的社群主義所提出新工黨的價值體系仍具重要的政策參據（Hale，2006），個人與集體的論述成為不斷辯證的過程，多元、混合、變動模式逐漸的成為常態。如果福利國家目的是要讓人民幸福感提升，生活更具有保障，那么一種由下而上的公民社會的提升，減少政府過度的干預與作為，只需要扮演在監督、管理者的角色或只規定大的合觀之，公民社會的培力營造，有助于建構福利社區化的網絡關系，擺脫對政府的過度依賴，以社區主義或環境主義為中心的社區發展策略，社區民眾才能透過自發的各種組合及具備社會企業精神的組織以滿足不同的福利需求，才能擺脫福利國家依賴的夢靨，達到社會和諧與均衡發展的目標。

在一個資本主義全球化快速演變的環境下，新自由主義狂潮的沖擊，政策方向就好，把權力下放到地方團體以及第三部門、非營利組織，這是未來福利國家轉型為福利社會的重要基礎，誠如Daniel Boorstin所言：社區先于國家的存在關照到人們的需求（轉引自Van Til，1988：11），因此社區組織及其發展成為社會治理的一項重要政策及工具，然而如何構成與運用，確實是值得我們共同努力。

（作者系臺灣中正大學社會福利學系副教授）