扎實推進國有林業改革 實現保生態保民生目標

耿國彪

中共中央、國務院近日印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》（以下簡稱《方案》和《意見》），全面部署國有林場和國有林區改革工作。本刊記者就推進國有林場和國有林區改革有關問題，專訪了國家林業局局長趙樹叢。

《綠色中國》：趙局長，近日，中共中央、國務院出臺《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，將國有林場林區改革上升為重大國家戰略和全面深化改革的重大舉措。請您介紹一下，中共中央國務院出臺這兩個文件有何重大意義？

趙樹叢：黨中央國務院高度重視國有林場和國有林區改革，今年2月8日，中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，這是在我國生態文明建設新的歷史時期黨中央國務院出臺的一個綱領性文件，標志著國有林場林區改革上升為重大國家戰略和全面深化改革的重大舉措，是當前林業工作的重中之重和頭等大事。

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，黨和國家將生態文明建設提高到了前所未有的戰略高度，提出要建立系統完整的生態文明制度體系，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，為國有林場林區改革進一步明確了方向。隨著我國經濟發展已經進入新常態，國家更加注重生態建設，綠水青山就是金山銀山，保護生態就是保護生產力，改善生態就是發展生產力，人民群眾對優質生態產品的需求也越來越迫切，期盼更多的藍天白云、綠水青山，渴望更清新的空氣、更清潔的水源。習近平總書記多次指出，我國仍然是一個缺林少綠的國家，人民群眾期盼山更綠、水更清、環境更宜居，造林綠化、改善生態任重而道遠。在2014年12月25日中央政治局常委會上，習近平總書記語重心長地說：“森林是我們從祖宗繼承來的，要留給子孫后代，上對得起祖宗，下對得起子孫。”“必須從中華民族歷史發展的高度來看待這個問題，為子孫后代留下美麗家園，讓歷史的春秋之筆為當代中國人留下正能量的記錄。”

從這一戰略思想出發，《方案》和《指導意見》特別提出，森林是陸地生態系統的主體，是國家、民族生存的資本和根基，國有林場林區是維護國家生態安全最重要的基礎設施，主要功能是保護培育森林資源、維護國家生態安全；要推動林業發展模式由木材生產為主轉變為生態修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主。這是對林業使命的新判斷和對國有林場林區功能作用的新定位。在新形勢下，大力推進國有林場林區改革，是維護國家生態安全、守住中華民族發展根基的戰略舉措，是解放和發展生產力的必然要求，是保障人民群眾生態福祉、改善林區民生的重大任務，對保護好、發展好我國珍貴的國有森林資源、為子孫后代留下美麗家園、實現全面建成小康社會、建設生態文明和美麗中國、實現中華民族偉大復興的中國夢有著重要意義。

《綠色中國》：趙局長，國有林場和國有林區是我國林業建設的重要組成部分。請您介紹一下國有林場和國有林區發展現狀及當前面臨的困難和問題。

趙樹叢：我國現有林地46.5億畝，分三大塊：一是集體林，林地面積27.9億畝，目前已經進行了林權改革，林地承包到戶經營；二是國有林場，林地面積8.7億畝，目前由省、市、縣分級管理；三是國有林區，林地面積9.9億畝，目前主要由國有森工企業經營管理。

新中國成立初期，為了加強生態建設和森林資源利用，由國家投資建立了一批國有林場和國有林業局。國有林場是在集中連片的國有宜林荒山荒地建立的專門從事營造林和森林管護的事業單位。全國現有國有林場4855個，分布在31個省份的1600多個縣（市、區）。國有林場大多地處江河兩岸、水庫周邊、風沙前線、黃土丘陵、硬質山區等區域。國有林區是在新中國成立之初為了生產木材和管理森林分別在東北內蒙古、西南、西北森林資源豐富的地區建立的。黑吉蒙滇川青陜甘疆等9省區建立了138個國有林業局，其中在黑吉蒙3省區范圍內的87個國有林業局組成了重點國有林區。經過長期建設和發展，國有林場和國有林區成為了我國最重要的生態屏障和森林資源培育戰略基地，發揮著為生態安全守底線、為民生福祉作保障、為經濟發展拓空間、為科技進步作示范的重要作用，在維護國家生態安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全，促進國家經濟建設等方面作出了重大貢獻。但是國有林場和國有林區在發展中也付出了沉重代價，面臨的困難和問題日益嚴重。

長期以來，國有林場和國有林區管理體制不順，經營機制不活，投入渠道不暢。國有林場主要承擔保護培育森林資源任務，雖為事業單位卻實行企業化管理，經費自收自支，“不城不鄉、不工不農、不事不企”，沒有明確的支持政策和穩定的公共財政投資渠道。國有林區產權虛置，政事企不分，林區經濟發展長期過度依賴森林資源消耗，導致可采資源枯竭、森林和濕地面積減少、自然生態系統嚴重退化、產業結構單一、經濟轉型困難，陷入“資源危機、經濟危困”狀況。國有林場和國有林區普遍面臨著資源管理弱化、基礎設施落后、債務負擔沉重、職工生活困難、發展陷入困境等問題。推進國有林場和國有林區改革勢在必行。

《綠色中國》：這些年來，我們按照國務院的部署積極開展了國有林場改革試點，這項工作的進展和成效怎樣？

趙樹叢：推進國有林場改革，是維護生態安全、建設生態文明的戰略舉措，是維護木材安全、應對氣候變化的戰略支撐，是激發林區活力、推動綠色增長的戰略選擇，是改善林區民生、提高林區社會保障水平的戰略途徑。2013年8月，經國務院同意，河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅等7省開展了國有林場改革試點。各試點省積極探索和實施改革工作，取得了成效，積累了經驗。一是絕大部分國有林場已定性為公益服務事業單位，納入財政預算管理。二是根據所處區位、林地規模、管護難易程度等因素科學核定了國有林場事業編制。三是職工工資收入和社保參保率大幅提升。試點林場參加基本養老和醫療保險的職工占在職職工總數的比例均達到99%，分別比改革前提高15個和29個百分點，改革前拖欠的社保費用絕大部分已清除。在崗職工年平均工資由2.5萬元提高到3.4萬元。四是許多林場將場辦學校和醫院、代管鄉（鎮）村的職責移交給當地政府，基本剝離了林場辦社會的職能。五是森林資源得到有效保護。納入財政保障后，試點林場將更多的精力集中到森林資源培育和保護上來，森林資源規模和質量得到提升。在改革過程中，沒有發生一起重大破壞國有林場森林資源的案件。六是增加資金投入和政策扶持，改善林場基礎設施。有的地方將林場納入“新農村建設”“山區經濟發展”等工程享受相關扶持政策。

《綠色中國》：國有林場和國有林區發展面臨的許多問題是長期以來形成的，解決這些問題也需要一個過程。此次改革應該抓住關鍵，攻堅克難，著力解決哪些突出問題？

趙樹叢：國有林場和國有林區改革必須堅持問題導向，加強頂層設計，著力解決長期以來困擾和制約國有林場和林區發展的一些突出問題。

一是徹底解決國有林場和林區功能定位不清、管理體制不順、“林區辦社會”等深層次問題。通過改革，明確國有林場和林區發揮生態功能、維護生態安全的功能定位。明確林場性質，科學核定事業編制，界定為公益服務事業單位的納入財政預算管理。推進政事企分開，剝離國有林場和林區的社會管理和辦社會的職能，使國有林場和林區的主要精力集中到森林資源保護和培育這一主業上來。

二是切實解決國有林場和林區森林資源管理主體不清、責任不明、監管不到位等突出問題。通過改革，建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度，建立完善的森林資源管理制度及監管體系，明確國家、省、市林業主管部門的監管事項和監管責任，堅決守住生態保護紅線，確保森林資源總量增加。

三是著力解決國有林場和林區政策邊緣化、基礎設施差、民生保障弱等現實問題。通過改革，完善支持國有林場和林區改革發展的政策措施，加大財政、金融等政策支持和資金投入，解決好林場和林區的職工就業和社會保障、人員經費來源和債務化解等問題，加強道路、供水、供電、住房用房等基礎設施建設，使林場和林區與周邊的社會基本公共服務均等化，共享改革紅利。

《綠色中國》：國有林場和國有林區改革的主要任務和政策措施已經明確，重點有哪些？

趙樹叢：國有林場改革的重點主要有三個方面：一是明確功能定位。將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態安全。二是合理界定屬性。分三類界定國有林場的屬性：第一類，原為事業單位的國有林場，主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的，繼續按公益服務事業單位管理，從嚴控制事業編制；第二類，原為事業單位的國有林場，基本不承擔保護和培育森林資源而主要從事市場化經營的，推進轉企改制，暫不具備轉企改制條件的，剝離企業經營性業務；第三類，目前已經轉制為企業性質的國有林場，原則上保持企業性質不變，或探索轉型為公益性企業，確有特殊情況的，可以由地方政府根據本地實際合理確定其屬性。三是創新管理機制。在內部管理上，科學核定國有林場事業編制，用于聘用管理人員、專業技術人員和骨干林業技能人員，經費納入同級財政預算。實行以崗位績效為主要內容的收入分配制度，經營性活動實行“收支兩條線”。公益林管護積極引入市場機制，可以通過合同、委托等方式面向社會購買服務。明確森林資源監管主體，由國家、省、市林業部門分級監管，對林地性質變更、采伐限額等強化多級聯動監管。將森林資源考核結果作為綜合考核評價地方政府和有關部門主要領導政績的重要依據，對國有林場場長實行森林資源離任審計。實施森林資源經營管理制度，啟動森林資源保護和培育工程，合理確定國有林場森林商業性采伐量，建立森林資源有償使用制度。

國有林區改革的重點也主要有三個方面：一是有序實施“一停一轉”。在黑龍江停伐試點的基礎上，全面停止重點國有林區天然林商業性采伐，積極推進森林科學經營，加快發展綠色富民產業，轉變林區發展方式。這標志著重點國有林區從開發利用轉入全面保護的新階段。二是逐步推進“一分一建”。即逐步推進政企事分開，建立精簡高效的國有森林資源管理機構。剝離企業的社會管理和辦社會職能，移交給地方政府承擔。按照“機構只減不增、人員只出不進”原則，實施森工企業改制，通過多種方式逐年減少管理人員，最終實現合理編制和人員規模，逐步整合規模小、人員少、地處偏遠的林場所。三是積極推進“兩項創新”。即積極創新森林資源的管護機制和監管體制。森林資源管護凡能以購買服務方式實現的要面向社會購買。重點國有林區的森林資源產權歸國家所有，由國務院林業主管部門代表國家行使所有權、履行出資人職責。

為推進國有林場林場和國有林區改革，中央提出了一系列政策措施。一是有序停止天然林商業性采伐。首先在重點國有林區、部分國有林場開展試點，分三步全面停止天然林商業性采伐：2015年全面停止內蒙古、吉林等重點國有林區商業性采伐，2016年全面停止非天保工程區國有林場天然林商業性采伐，2017年實現全面停止全國天然林商業性采伐。二是加大財政支持力度。中央財政決定設立國有林場改革補助資金，用于解決國有林場職工參加社會保險和分離林場辦社會職能問題；對國有林區適當增加天保工程財政資金，適當調整森林管護費和社會保險費的補助標準，支持森林保險和基本公共服務。三是分類化解金融債務。對于國有林場和森工企業的不良類金融債務，需要中央支持化解的，由有關部門研究制定政策，報國務院批準后實施。四是加強基礎設施建設。對國有林場和林區基礎設施建設，國家加大支持力度，各級政府納入同級規劃統籌安排。五是加快深山遠山林區職工搬遷。結合林區棚戶區改造和保障性安居工程，進一步加大中央支持和投資力度，推進深山遠山職工搬遷。六是加強人才隊伍建設。參照支持西部和艱苦邊遠地區發展相關政策，引進國有林場發展急需的管理和技術人才。適當放寬艱苦地區國有林場專業技術職務評聘條件。