我國農村社會保障法律制度的缺失與對策

劉祎藍

（蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123）

我國農村社會保障法律制度的缺失與對策

劉祎藍

（蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123）

近年來，隨著我國法治進程的不斷加快，我國社會保障法律制度建設取得了顯著成效，但農村社會保障法律制度建設仍是我國制度建設中極其薄弱的一環，并逐漸成為制約社會主義新農村建設的瓶頸。本文結合我國農村社會保障法律制度建設現狀，分析造成農村社會保障法律制度缺失的原因，并總結完善農村社會保障法律制度的對策。

農村；社會保障；法律制度；缺失；對策

農村社會保障法律是我國社會保障體系不可或缺的組成部分。長期以來，受城鄉二元經濟結構影響，農村社會保障一直處于社會保障建設的邊緣，農村社會保障法律制度不僅缺失嚴重，而且許多保障制度在內容上也缺乏具體完善的設計。隨著新農村建設的不斷深入，新型農村社會保障體系建設迫在眉睫，如何使農村社會保障工作走上規范化發展道路，也成為社會各界廣泛關注的話題。

1　我國農村社會保障法律建設現狀

長期以來，我國農村社會保障以家庭保障、集體保障和土地保障3種形式為主。改革開放之后，傳統的農村保障形式已經難以滿足農村發展需求。在原有模式的基礎上，中央和地方政府都采取了一系列推進農村社會保障的措施，加強了農村社會保障法律建設，如中央政府在農村施行最低生活保障制度和新農合醫療制度。如今，我國農村社會救助、醫療保險等法律制度不斷完善，農村養老保險法律制度、醫療保險和最低生活保障法律制度都已大范圍實施。但是，整體來看，與城鎮社會保障機制建設相比，我國農村社會保障法律建設相對落后，農村社會保障法律制度缺失嚴重，許多法規之間還缺乏必要的協調和溝通。

2　我國農村社會保障法律缺失的表現及原因

2.1我國農村社會保障法律缺失的表現

2.1.1保障制度不健全，保障范圍狹窄

目前，我國農村社會保障制度在內容上以社會保險、社會救助、社會福利等初級內容為主，保障形式主要是社會優撫、農村五保、社會救助、合作醫療和最低生活保障等，當前農村最急需的社會保險制度尚處于缺失狀態。即便如此，在已經開展的農村社會保障項目中，仍有許多農民沒有被納入保障范圍，如我國農民享有政府最低生活保障的人數遠不足一億人，許多農村老弱孤寡、殘疾者都無法享受政府提供的社會保障。

2.1.2立法滯后，立法層次低

在社會保障法的制定和實施上，我國與其他國家一樣，都由獨立的法律部門負責（全國人民代表大會及常委會）。但是，迄今為止，我國還沒有一部真正能調整社會保障法律關系的法律制度，我國農村社會保障體系主要由規范性文件和地方性法規組成。農村社會保障立法層次低、法律權威性不足、法制建設滯后，是我國農村社會保障法律體系的顯著特點。如我國現行的農村社會養老保險制度，在內容上沿用的仍是1992年民政部頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》的內容，內容嚴重老化。

2.1.3社會保障層次低，保障金不穩定

受經濟條件制約，我國農村社會保障長期低于城市社會保障，政府用于農村社會保障的支出也遠低于城市社會保障，如政府每年用于農村社會保障的資金數量都有限，加上地方財政機制不健全，許多農村社會保障款都難以到位，農村社會保障在農村救助中的作用有限。隨著經濟發展，我國物價持續上漲。在政府農村社會保障投入有限、地方政府財政“造血”能力低下的情況下，政府保障資金來源渠道狹窄，能給予農村的社會保障能力日漸下降。有時甚至難以為農村社會保障提供必要的資金。

2.2我國農村社會保障法律缺失的原因

2.2.1法律制度不完善

農村社會保障法律制度建設與成熟程度，是國家社會保障法制建設的體現。我國法律管理機制不健全，監督機制薄弱，是造成我國農村社會保障法律缺失的主要原因。目前我國農村社會保障法律規范如養老保險制度、新農合制度、特困救助制度等，主要散見于政府文件、部門規章制度中，缺乏對有關農村社會保障實踐、事項的制度性規范，我國農村社會保障工作很大程度上要靠行政管理來實現。這些，都是法律制度不完善造成的直接后果。

2.2.2保障籌資機制缺失

建立健全法定籌資機制，拓寬社會保障籌資渠道，形成穩定可靠的資金來源，是解決農村社會保障問題的有效途徑。但是，我國在農村社會保障上走的仍舊是政府財政撥款、個人繳納、集體補助的老路，沒有健全農村社會保障法定籌資機制，也無法調動多方力量共同參與到農村社會保障投入中來，致使農村社會保障資金短缺。這樣，即使政府在財政寬裕的情況下適當加大農村社會保障資金投入，對農民保障需求來說，仍是杯水車薪。

3　完善農村社會保障法律制度的對策

3.1堅持科學立法，建立多層次的農村社會保障法律體系

我國農村社會保障法律制度建設必須立足農村實際，根據農村社會保障需求制定農村社會保障法律體系。之前，有關農村社會保障法律制度的建設，我國學者提出了城鄉分保立法模式和全民一體化社會保障模式兩種設想，筆者認為，全民一體化社會保障模式與我國國情不符，可先建立健全農村社會保障法律體系，待其發展到一定程度再將其與城市社會保障體系接軌，最終建立全民一體化社會保障體系。另外，在農村社會保障法律體系建設中，立法機關應考慮公民的平等性，確保所有公民都能平等享受社會保障權，充分考慮社會經濟發展水平與社會保障的宏觀要求，盡可能擴大農村社會保障的覆蓋面。這就要求全國人大必須盡快將農村社會保障立法之事提上議事日程，完善農村養老保險、合作醫療、生育保險、社會福利工作條例，以法律形式就農村社會保障原則、內容和形式、保障機構的職責和權限作出明確規定。與此同時，地方政府要根據地方農村實際情況，抓緊地方立法，以通過多層次的農村社會保障法律體系建設，夯實農村社會保障工作的基礎。

3.2優化制度設計

我國農村社會保障法律制度建設的目的是保障農民的基本生活權益。因此，在農村社會保障法律制度設計上，立法部門要充分考慮農民的保障需求，做好農村社會保障法律制度設計工作。一般來說，我國農村社會保障法律制度應包含以下內容：保障對象及標準、保障項目、保障基金籌集和發放、保障水平、保障管理機構及管理職能、保障救濟措施等。結合我國農村社會保障制度建設實際狀況來看，立法部門需加強農村養老保險、農民工社會保障、失地農民的社會保障制度建設，還要將投保農民權益保護、保障制度間轉換的規范化等問題都考慮進去，以減少因人為和制度銜接轉換問題可能造成的損失。

3.3關注立法銜接，加強司法保護

要想徹底解決我國農村社會保障法律制度的缺失問題，不僅要加強農村社會保障立法，還要解決好農村社會保障法律與其他法律制度的銜接問題，只有這樣，才能為農村社會保障法律規范的順利實施提供良好條件。這就要求立法部門在農村社會保障法律制度建設中，關注農村社會保障法律制度與物權法、勞動法、刑法等法律的銜接、匹配度。另外，農村社會保障制度的良好運行還需要有關部門加大法律保障機制建設，加大農村社會保障司法保護。如建立統一的農民社會保障管理委員會，由其負責農村社會保障項目的實施、資金籌集和發放工作；在農村設立專門的社會保障爭議仲裁、管理和調節機構，以加強農村社會保障司法保護力度，維護農民群體的合法權益。

綜上所述，我國農村社會保障法律制度建設水平有待進一步提高，我國農村社會保障法律制度建設具有一定的緊迫性。因此，政府應加大我國農村社會保障法律制度建設力度，提高我國農村社會保障立法水平，以進一步推進和諧社會建設。

主要參考文獻

［1］李曉妹.我國農村社會保障法律制度的研究［D］.蘭州:蘭州大學，2006.

［2］梁賽群.構建我國新型農村社會保障法律制度的探討［D］.重慶:重慶大學，2009.

［3］武瑞榮.我國農村社會保障法律制度研究［D］.太原:山西財經大學，2010.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.176

D922

A

1673-0194（2015）12-0234-02

2015-04-22