我國(guó)基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀分析與思考

李燕凌+喻琪

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的腳步，我國(guó)在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的財(cái)政支出也逐漸增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。根據(jù)1978—2013年歷年來(lái)我國(guó)的財(cái)政收支數(shù)據(jù)比對(duì)以及我國(guó)基本公共服務(wù)供給不同地區(qū)間與城鄉(xiāng)間的差距，外部比例與內(nèi)部比例結(jié)合剖析我國(guó)基本公共服務(wù)供給中存在的問(wèn)題，然后提出相關(guān)思考。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；財(cái)政收支；地區(qū)差異；城鄉(xiāng)差距

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）13-0004-04

引言

基本公共服務(wù)的供給一直都是國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)話題，我國(guó)是典型的政府主導(dǎo)型國(guó)家，政府在各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著巨大的影響和控制力。因此，有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該以政府供給為主，但也有大部分學(xué)者鼓勵(lì)引入多元機(jī)制。建國(guó)以來(lái)的實(shí)踐證明，政府就是我國(guó)基本公共服務(wù)的主要提供者。本文將以政府的財(cái)政支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，外部及內(nèi)部?jī)蓚€(gè)比例為依據(jù)，對(duì)基本公共服務(wù)供給情況進(jìn)行分析。其中，外部比例，即根據(jù)基本公共服務(wù)支出和國(guó)民經(jīng)濟(jì)相關(guān)指標(biāo)的比例關(guān)系進(jìn)行總體規(guī)模分析；內(nèi)部比例，即根據(jù)基本公共服務(wù)支出內(nèi)部的結(jié)構(gòu)配置進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，包括不同項(xiàng)目之間及不同區(qū)域間的差異。

一、外部比例分析我國(guó)基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

（一）支出財(cái)政缺乏保障機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出出現(xiàn)了飛速增長(zhǎng)。從1978年的1 122.09億元到2013年的140 212.10億元，增長(zhǎng)了115倍，但在建國(guó)初期，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國(guó)財(cái)政一直扮演著建設(shè)型財(cái)政的角色，國(guó)家財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支持發(fā)揮著明顯作用，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用支出占財(cái)政總支出的比例一直保持在50%以上，在“十二五”期間達(dá)到最高的65.2%。

改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，政府也提出了建設(shè)“服務(wù)型財(cái)政”的改革目標(biāo)，其中，包含在基本公共服務(wù)中的文教、科學(xué)、衛(wèi)生及社會(huì)保障支出從1978年的131.57億元增長(zhǎng)到2006年的11 787.76億元，增長(zhǎng)近90倍，支出比例從11.73%上升到29.16%，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用支出占財(cái)政總支出的比例從1978年64.08%逐年下降到2006年的26.56% 。我國(guó)文教、科學(xué)、衛(wèi)生及社會(huì)保障支出比例從2003年開(kāi)始超過(guò)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用支出比例，且差距逐年拉開(kāi)（見(jiàn)下頁(yè)圖1）。

2007年以后，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》財(cái)政支出項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)口徑變化較大，與往年數(shù)據(jù)不可比。2007—2013年我國(guó)財(cái)政支出中，教育、社保及醫(yī)療衛(wèi)生三個(gè)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出比例在不斷提升。總之，我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生明顯變化，財(cái)政支出越來(lái)越向民生領(lǐng)域傾斜，財(cái)政支出的公共性、公益性特征日益凸顯。

但是，1991—2006年，我國(guó)文教、科學(xué)、衛(wèi)生及社會(huì)保障支出的年均增長(zhǎng)率從10%到30%不等，其中1994年及1999年增長(zhǎng)率超過(guò)30%，而2003年的增長(zhǎng)率低于10% （見(jiàn)下頁(yè)圖2）。可見(jiàn)，我國(guó)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出增長(zhǎng)率波動(dòng)較大，這說(shuō)明我國(guó)財(cái)政基本公共服務(wù)支出沒(méi)有形成穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，基本公共服務(wù)支出容易受到其他項(xiàng)目的擠壓。

（二）中央與地方財(cái)政支出責(zé)任錯(cuò)位

按照公共服務(wù)的層次劃分和區(qū)域性不同，政府提供的公共服務(wù)在中央政府和地方政府間有一定比例劃分。從下頁(yè)圖3中可以看出，1978—2013年，我國(guó)中央政府的財(cái)政收入處于持續(xù)上升狀態(tài)，由15.52%增加至46.59%。地方政府的財(cái)政收入則處于持續(xù)下降狀態(tài)，由84.48 %下降至53.41%。與此形成鮮明對(duì)比的是，中央的財(cái)政支出卻是呈下降趨勢(shì)的，1978年中央的財(cái)政支出是47.42%，到了2013年就只有14.6%了，而地方財(cái)政支出呈增加趨勢(shì)，從52.58%到85.4%（見(jiàn)下頁(yè)圖4）。當(dāng)前中央財(cái)政收入已占到全國(guó)10萬(wàn)億財(cái)政收入的一半，但支出卻不到全國(guó)財(cái)政支出的兩成，而地方政府收入明顯不如中央政府，卻承擔(dān)了全國(guó)財(cái)政支出的大部分，一些本應(yīng)由中央政府出資的項(xiàng)目需要地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼，造成地方政府事權(quán)過(guò)多、財(cái)權(quán)過(guò)少、民生政策資金不足的現(xiàn)狀，即所謂的“事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱”現(xiàn)象。

2013年地方財(cái)政對(duì)我國(guó)教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的支出占到95.93%，中央財(cái)政在這三方面的支出僅4.07 %，特別是醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出只有0.93%。其中，地方財(cái)政本級(jí)支付含有當(dāng)年中央對(duì)地方的專向轉(zhuǎn)移支付，2013年三項(xiàng)基本公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為11 219.8元，占到總支出25.06%，其中對(duì)教育的轉(zhuǎn)移支付占全國(guó)財(cái)政支出比例最低（12.62%），社會(huì)保障和就業(yè)最高（40.93%），但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)基本公共服務(wù)財(cái)政支出主要靠地方財(cái)政支持（見(jiàn)表1）。

我國(guó)分稅制改革后，基本公共服務(wù)的供給責(zé)任主要落在了地方政府身上。地方政府財(cái)力決定了我國(guó)基本公共服務(wù)的供給水平，而地方財(cái)政能力十分有限，導(dǎo)致公共服務(wù)投入容易被其他項(xiàng)目擠占，進(jìn)而造成我國(guó)基本公共服務(wù)水平的差異。

二、內(nèi)部比例分析我國(guó)基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)不同地區(qū)間就存在著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，分稅制改革后表現(xiàn)得更加明顯。由政府主導(dǎo)提供的基本公共服務(wù)也必然存在著區(qū)域間的不均衡，一方面體現(xiàn)在不同地區(qū)間的差異，另一方面體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間的差距。

（一）不同地區(qū)間差異較大

由于分稅制帶來(lái)的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等問(wèn)題，地方政府在提供基本公共服務(wù)方面常常缺乏足夠的資金支持，再加上現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并不能完全發(fā)揮再分配的作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差異廣泛存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)量和人均量都顯著高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)（見(jiàn)表2）。其中，在醫(yī)療保障方面，北京每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員高達(dá)15.46人，上海高達(dá)10.97人，而與北京、上海是近鄰的河北僅有4.44人，不到北京的1/3，上海的1/2，廣大的中西部地區(qū)更是普遍低于4人。在教育方面，貴州的一名教師平均要比北京的一名教師多帶8個(gè)學(xué)生，在教育、醫(yī)療和社保方面，北京與河北的人均財(cái)政支出均有近3倍的差異。如此巨大的差異，難免也會(huì)造成我國(guó)基本公共供給的不均等。

（二）城鄉(xiāng)差距大

自從戶籍制度建立以來(lái)，中國(guó)的城市與農(nóng)村就獨(dú)立開(kāi)來(lái)，城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給不平等問(wèn)題一直存在，尤其是在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障方面特別明顯。首先，雖然九年制義務(wù)教育縮小了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距，但在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面仍然存在較大差距。其次，我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平差距較大。農(nóng)村人口占全國(guó)人口近70%，但所擁有的公共衛(wèi)生資源不足全國(guó)總量的30%，這樣算來(lái)，農(nóng)村就有近1億人口得不到及時(shí)的醫(yī)療服務(wù)，近20%的縣未達(dá)到人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健規(guī)劃目標(biāo)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家社科院經(jīng)濟(jì)所收入分配課題組，2003）。2013年，按市縣統(tǒng)計(jì)的每千人擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)生數(shù)為3.39人，注冊(cè)護(hù)士數(shù)4人，醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為7.36張；而農(nóng)村每千人擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)生數(shù)為1.48人，注冊(cè)護(hù)士數(shù)1.22人，醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為3.35張，城鄉(xiāng)之間的差距由此可見(jiàn)。再來(lái)，我國(guó)大部分城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)建立起比較完善的以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等為主體的社會(huì)保障制度體系，而在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障制度的建設(shè)尚處于起步階段。據(jù)《2007年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》社會(huì)藍(lán)皮書(shū)的調(diào)查得知，15～65歲城鎮(zhèn)居民中，社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率分別為49.6%、39.9%、28%。多數(shù)城鎮(zhèn)居民享受了至少1～2項(xiàng)的社會(huì)保障服務(wù)，但我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是以家庭保障為主的制度，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面較低，依賴養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)模式、新型農(nóng)村合作醫(yī)療還存在籌資標(biāo)準(zhǔn)低、保障力度不強(qiáng)的問(wèn)題，大量的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和中小企業(yè)沒(méi)有完全參與到社會(huì)保障體系中，種種問(wèn)題直接體現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障體系還非常不健全。

總結(jié)與思考

我國(guó)基本公共服務(wù)的供給問(wèn)題是直接影響社會(huì)主義和諧的重要因素，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。基本公共服務(wù)水平的提高，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本平等和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。基本公共服務(wù)均等化對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)為供給能力的均等，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，則表現(xiàn)為效用的均等。因此，推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，相對(duì)于一味地增加投入，更需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一是優(yōu)化財(cái)政，合理地界定中央政府和地方政府在基本公共服務(wù)供給中的權(quán)責(zé)，設(shè)置好相應(yīng)的財(cái)政分配與分擔(dān)比例，統(tǒng)一各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，有效保障地方政府基本公共服務(wù)的資金投入。二是完善相應(yīng)的法律法規(guī)，要改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)，注意新舊制度的銜接和城鄉(xiāng)之間不同制度的并軌或一體化，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度。三是調(diào)整政府職能，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提升基本公共服務(wù)體系的效率，從而提高基本公共服務(wù)有效供給的水平。

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Abstract：Since the reform and opening up，along with Chinas rapid economic growth，the pace of Chinas fiscal expenditure on basic public services to basic education，health care，social security，etc.are also gradually increase，at the same time it also brings a series of problems.Based on the years of 1978-2013 fiscal year compared to the balance of payments data and the supply of basic public services among different regions and between urban and rural gap，the ratio of external to internal ratio of combined analysis of basic public service provision in the existing problems，and put forward relevant thinking.

Key words：basic public services；fiscal balances；regional differences；urban-rural gap

[責(zé)任編輯 吳高君]