檔案開放程序規制構建的流程與方法

賀軍+李揚新+吳玉婷

摘要：檔案開放流程的規劃與設計，是連接檔案開放主體和客體的核心要素，也是決定檔案開放程序規制目標實現的重要保障。從目標、起點和終點、內容和環節、關鍵活動、瓶頸活動對檔案開放程序規制的流程進行系統分析與設計，從“涉密”檔案的解密審查、檔案開放鑒定、開放檔案的公布利用服務、利用評估與反饋對檔案開放程序規制流程的實施方法進行探討。

關鍵詞：檔案開放程序規制流程分析

Abstract： Planning and designing process of ac？ cess to archives is a key element not only connect？ ing subject and object，but also an important guaran？ tee to realize the goal of procedure regulation on ac？ cess to archives. The paper analyses and designs thoroughly the goal，origin and destination， content and process，key activity and bottleneck activity of procedure regulation on access to archives. Then it studies the implement method of procedure regula？ tion on access to archives by checking classified ar？ chives， the archive appraisement on access， utiliza？ tion service， publishing ，evaluation and feedback.

Keywords：Access to archives；Procedure reg？ ulation；Process analysis

檔案開放程序規制構建包含檔案開放主體、開放客體、開放流程和方法、開放監督和責任追究四個基本要素。檔案開放程序是連接主體和客體的核心要素，也是開放監督和責任追究的前提條件，本文主要探討檔案開放程序規制的流程及方法。

一、檔案開放程序規制流程分析與設計

（一）檔案開放程序規制流程分析

檔案開放流程的規劃與設計，是檔案開放程序規制的核心要素，是決定檔案開放程序規制目標實現的重要保障。為了對其進行科學設計，需要從目標、起點和終點、環節、關鍵活動、瓶頸活動五個方面進行分析。

1.目標分析。為什么需要設計檔案開放流程，這一流程能為檔案開放目標的實現作出哪些貢獻。檔案開放流程的有效實施是提升檔案開放效果的決定性因素。檔案開放流程能規范各責任主體檔案開放行為，促進責任主體合法、公正、高效地行使檔案開放職權，這個目標實現了，則公民、法人或者其他組織知情權就能相應實現。

2.起點和終點分析。（1）流程起點。檔案開放流程的起點取決于檔案開放客體類別。如“涉密”檔案的開放，起點須從解密開始；屬于政府信息公開范疇的檔案，則可以直接進入利用服務環節；其他常規檔案則從開放鑒定環節開始。（2）流程終點。依據檔案開放的界定，檔案利用服務是當前檔案開放工作的最后一環，但為了持續不斷地改進檔案開放工作，程序規制流程中還必須加入評估反饋環節，即對檔案開放利用工作的得失進行自我評價和公眾評價反饋，及時總結經驗和教訓，從而不斷推動檔案開放工作的有效開展。因此，本規制設定的檔案開放流程終點延伸到該環節。

3.環節分析。檔案開放所有活動內容中，現有檔案開放制度對解密、鑒定、利用服務等環節均作了相關規定，但未明確“提出劃分控制使用范圍”屬于哪個環節。依據對《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第7條的理解，劃分控制使用不屬于解密環節；但考慮檔案開放鑒定就是對檔案開放與否作出決策，劃分控制使用可以歸入檔案開放鑒定環節。因此，完整的檔案開放流程主要包括四大環節：“涉密”檔案的解密審查、檔案開放鑒定、開放檔案的公布與利用服務、檔案開放利用評估與反饋。

4.關鍵活動分析。分析檔案開放流程中哪項活動投入的費用最高、耗時最長；如果它是并行工序[1]中的一個活動，對它能否進行分解以保持并行工序時間的協調。檔案開放鑒定既是檔案開放與否的重要關口，也是國家信息安全的重要屏障，因此是關鍵一環，但也是最無序的一環。這既緣于開放鑒定本身的復雜性，也緣于現有鑒定環節設計的缺憾。一是鑒定工作難度大、風險大、任務重。開放鑒定是開放或封存的“分水嶺”，如果把握不準，鑒定不當，就有檔案“泄密”風險，日后將承擔“泄密”責任；為了避免風險，相關單位持“寧求無功，但求無過”的態度，把該項工作積壓起來，這就從源頭上阻礙了檔案開放進程；此外，檔案開放鑒定要求逐頁甚至逐字審核把關，審查鑒定的工作量非常大。二是鑒定環節不規范，責權不匹配。開放鑒定既要求檔案館及時與檔案形成單位有效溝通，又要求檔案形成單位及時完成內容審查任務，任何一個環節出現問題，都會阻礙鑒定工作的順利開展。然而，開放鑒定具體要經過多少道工序，每道工序完成什么任務，由誰承擔責任，目前依然不明確。如有的檔案館把檔案鑒定細化為7大步驟，有的僅有兩道工序；有的檔案館承擔全部鑒定任務，有的則由檔案形成部門完成初審，還有的則由檔案形成部門完成復審任務，等等。[2]三是鑒定責任不明晰，對鑒定結果不愿意承擔責任，導致一份檔案文件開放前必須經過不同人員的多次反復審查。四是開放鑒定的客體沒有理順，造成很多無謂消耗。如已經通過政府信息公開保密審查的檔案，按照現有的開放制度，仍需進行開放鑒定。此外，現有檔案鑒定標準不統一，分工不明確，導致鑒定結果不規范。

5.瓶頸活動分析。分析這一流程中哪項活動發生了梗塞，導致這一梗塞原因，造成梗塞的瓶頸活動能否進一步分解和簡化。解密審查雖然只涉及“涉密”檔案，是檔案開放程序的可選環節，但目前也是最薄弱的一環。之所以出現這種狀況，是因為現有檔案開放制度體系下，檔案解密審查工作難以實施。盡管《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第3條規定：“未進館的涉密檔案，其解密工作由各檔案形成機關、單位負責進行，在向各級國家檔案館移交前，要完成清理工作。”但因為沒有相應的監督保障措施，導致該條款如同虛設。據統計，目前我國解密的數量只占定密總數的2%。[3]可以說檔案移交檔案館之初基本沒有完成解密任務，導致檔案開放的源頭就遭遇阻梗。因此，必須通過“解密審查”環節的進一步分解，落實檔案形成機關的“涉密”檔案的審查工作，加強檔案館的進館監督。

（二）檔案開放程序規制流程設計

依據上述分析，設計出檔案開放程序規制的流程，如圖1所示。

二、檔案開放程序規制流程的實施方法

（一）“涉密”檔案的解密審查

“涉密”檔案的解密審查是對標有“絕密”、“機密”、“秘密”字樣且保密期限未滿或即滿檔案的審查，以確定其是否可以解密或繼續保密。該項工作由檔案形成單位承擔主要責任，檔案館承擔“溝通、協調”等輔助責任，必要時可由保密機構提供指導。

1.解密審查的檔案范圍。依據其保存場所的不同及保密期限是否屆滿，可將“涉密”檔案的解密審查范圍劃為四類。（1）保存在檔案形成部門保密期限即將屆滿的檔案。依據《中華人民共和國保密法》（以下簡稱《保密法》）第19條規定，檔案形成部門在移交檔案給檔案館之前，必須完成相應密級的檔案解密審查工作。檔案館進行入館檔案審查時，“保密期限屆滿的檔案是否完成解密審查”應作為入館審核的一項內容。（2）保存在檔案形成部門保密期限未滿的檔案。依據《保密法》第15條規定，檔案形成部門應定期審核所確定的國家秘密，如果符合條款規定的條件，可提前解密，并在相關案卷上加蓋“已解密”印章。（3）保存在檔案館保密期限即將屆滿的檔案。檔案館可通過發送涉密檔案目錄的方式告知檔案形成部門，如果檔案形成部門沒有明確的繼續保密要求，自行解密，檔案館辦理自行解密手續后，進入檔案開放鑒定環節。（4）保存在檔案館保密期限未滿的檔案。檔案館認為經濟、科學、技術、文化類涉密檔案有必要提前開放的，應書面告知檔案形成單位，經過檔案形成單位認可，檔案館才能辦理解密手續。

2.解密審查的方式。一是成立解密審查小組。如借鑒外交部涉密檔案的解密組織方式，組織本單位業務人員或離退休管理人員組成“解密鑒定小組”，負責涉密檔案的解密及鑒定復審工作。[4]二是制訂審查標準或指南。各檔案形成機構應制訂出有針對性的解密審查指南或標準，以制約任意延長保密期的自主裁決權。三是在審查過程中，各機構對有爭議的疑難問題，可向保密機構尋求指導。因為現有的保密制度對秘密范圍的認定比較籠統，解密單位需要花較大精力去探索解密的方法和措施，對檔案形成機構審查過程中把握不準的內容，保密機構有責任提供指導性意見。

（二）檔案開放鑒定

檔案開放鑒定是指對保密期已滿檔案、經過解密審查的檔案及其他“封閉期”即滿的常規檔案劃分開放和控制使用的范圍。該項工作由檔案館和檔案形成機構共同承擔責任。為促進檔案開放鑒定環節的有效開展，各相關單位及人員要做好以下工作：

1.強化開放意識，擴大開放范圍。各級各部門首先必須強化開放意識，認識到檔案只有通過開放利用才能真正實現其價值，能公開的盡量公開，以擴大檔案開放的范圍。就一個單位的檔案整體而言，可根據單位所從事的工作范圍，大致確定開放檔案所占比率，量化開放標準，保證開放檔案數量占絕對優勢；就一個案卷而言，僅個別檔案文件涉及不宜開放的內容時，可通過數字技術對不宜開放的檔案文件屏蔽；就一份有少量“不宜公開”內容的檔案個體而言，可以由原來的整份檔案不開放到開放該份檔案其他內容的轉變；涉及多家單位專業領域的檔案，檔案館可以組織相關單位聯席審議，從而提高開放的準確度，擴大開放的范圍。

2.明確檔案形成單位和檔案館的鑒定任務，明晰審查鑒定責任。檔案開放鑒定環節，檔案館和檔案形成單位應該責任共擔、相互合作。檔案館在檔案開放鑒定中承擔組織和協調責任；檔案形成單位在檔案開放與否的問題上，應起決定性作用。特殊情況下，檔案形成單位也可以授權檔案館鑒定小組完成內容審核，從而避免檔案館在開放工作中承受過多的審核壓力，承擔開放不力的所有責任。

3.優化鑒定流程，規范審查鑒定行為。依據相關地方及部門檔案館的開放鑒定經驗，鑒定流程可以整合為三個環節：（1）初審。可由檔案開放部門完成，主要對已達到開放期的各立檔單位的檔案進行形式審查，編制檔案開放鑒定目錄，設置審核意見及責任人簽名一欄。審核意見可編制“同意開放”、“集體會審確定”及“暫緩開放及理由”等內容，便于鑒定復審工作形式上的統一。（2）復審。復審是鑒定工作中最重要的一環，涉及鑒定任務的交接和內容的具體鑒定，可由檔案館檔案鑒定小組與各立檔單位共同完成。檔案鑒定小組可在熟悉館藏的基礎上，制訂一個劃分控制使用范圍的具體細則。各立檔單位鑒定人員依據初審的檔案鑒定目錄，進行檔案內容的具體審核，并在審核意見處填寫開放結論。（3）終審。可由檔案館鑒定領導小組完成。將復審結果交由鑒定領導小組進行最后評議，審議通過后由館長簽字，鑒定生效后報上級主管機關批準同意。在這三個環節中，只要參與了鑒定并提出了鑒定意見的都必須簽字，從而明確責任。

（三）開放檔案的公布利用服務

由檔案館承擔主要責任，檔案形成單位承擔次要責任。基本環節包括開放檔案的整理及目錄的編制、開放檔案目錄的公布、開放檔案的公布、開放檔案的利用等；可拓展開放檔案的信息化建設等環節。

1.開放檔案的整理與編目工作。隨著開放力度的加大，檔案館整理和編制文件級目錄將是發展趨勢，目錄要素的編制應以卷內文件目錄和歸檔文件目錄為基礎；為了檢索查詢方便，可增加檔號和全宗名稱。

2.定期公布檔案開放目錄。各級檔案館不僅應及時公布檔案目錄，而且應該采用公眾容易獲取的方式公布。

3.公布開放檔案。公布開放檔案前，檔案館應告知檔案形成單位，檔案形成單位如果有異議應及時反饋給檔案館。檔案館應對檔案公布的范圍、內容、渠道等加以明確，并對檔案“公布”與檔案利用中的“引用”進行有效區分，以維護利用者的合理表達與傳播權。

4.檔案利用服務。檔案館應以利用者的需求為導向，靈活采用多樣化的利用服務模式。

5.開放檔案的信息化建設。基于檔案開放重要性的認識，檔案館在實施上述行為時，可以采用多種手段實現檔案開放目的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施。如目前北京、廣州、上海、浙江、天津等地檔案館推出的網絡服務模式，向社會提供開放檔案的指南、目錄和全文，就體現了“以人為本”的理念和“與時俱進”的精神。

（四）檔案開放利用評估與反饋

由檔案局、檔案館及公眾共同參與，具體可采取以下措施：

1.開放檔案年度報告的編制及發布。檔案館應于年終將本年度開放檔案的全宗目錄、檔案數量和利用后產生的重大效益等情況，報送本級和上一級檔案行政管理部門。開放檔案年度報告也應該通過網站等途徑公布。

2.檔案開放利用效果評估與反饋。檔案行政管理機構應當通過調查、評估與考核等措施對檔案開放利用的執行情況進行督促檢查，并定期組織開展檔案開放利用的效果評估和反饋工作。檔案行政管理機構應當向社會公布檔案開放利用效果評估方案，并將公眾對檔案開放利用的意見和建議進行歸類整理，對公眾提出的合理意見應當采納。公眾意見及采納情況也應向社會公布。

三、結語

流程管理作為一個有效的現代管理工具，能明晰責任、規范行為、理順關系以及可視化工作任務。雖然檔案開放工作復雜而繁重，并非每一個工作內容和環節都能夠嚴格按照生產管理、企業管理中的流程化模式開展，但是適當進行工作內容分析、工作環節梳理，盡量提高普適性、事務性環節的標準化程度，特別是強化權責明確、規范運作的意識，才能真正將檔案開放程序規制從理念深入到模式、從制度具體到執行。

*本文為國家社科基金項目《以責任為導向的檔案開放利用政策評價與設計研究》（項目編號：11CTQ035）及國家檔案局科技項目《檔案開放程序規制構建研究》（項目編號：2014-R-03）的成果之一。

注釋及參考文獻：

[1]“并行工序”是引自工業工程領域的一個概念，即指“一批零件在前道工序沒有全部完成后就進入后道工序”。引入流程后，并行工序主要指前一個環節還沒全部完成，后一個環節就可以開始進行。

[2]該現狀通過對浙江省、廣州市、天津市、長春市、南寧市等地檔案館的檔案鑒定制度的調研總結而得。

[3]周密.保密法比較研究[M].北京：金城出版社，2001：195-196.

[4]楊太陽.叩問檔案解密歷史——查閱新中國外交開放檔案手記[N].中國檔案報，2010-1-14.