國企改革艱難再起步

郁風

在十八屆三中全會召開近兩年后，眾所期盼的國企改革頂層設計方案終于落地。9月13日，中共中央和國務院聯合發布《關于深化國有企業改革的指導意見》（下稱《意見》），為下一步國企改革定下框架。

《意見》明確提出，國企改革既要“以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心”，又要“加強和改進黨對國有企業的領導，做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力”，并給出本輪國企改革時間表：到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果。

其中，國企分類監管、從“管企業”轉為“管資本”、股權多元化、國企重組整合，以及黨管干部和職業經理人的“雙軌”管理等，被認為存在相當亮點和突破。但混合所有制改革著眼穩妥不設時間表、強調黨組織的政治核心作用，以及在如何破除壟斷方面幾無涉及，則令外界頗感失望。

資本市場的反映也耐人尋味。《意見》內容泄露后，9月7日起，一些機構就開始拋售國企概念股，《意見》公布后，14日、15日連續兩個交易日A股大跌。

中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長劉勝軍在接受《中國經貿聚焦》記者采訪時表示，十八屆三中全會改革方案中最重要的一個單項改革就是國企改革，國企改革可視為三中全會改革的“勝負手”。費時兩年“1+N”（“1”即深化國企改革的指導意見，“N”包括國資委、財政部、發改委、人社部等制定的相關配套方案）頂層設計中的“1”才剛剛出爐，而且對其總體給予較高評價的不多，某些領域甚至被認為存在倒退，未來國企改革推進或不容過分樂觀。

力度取決于“特殊領域”的界定

在不少人看來，這份方案的最大亮點是國企分類監管。海通證券宏觀分析師姜超表示，分類監管是國企改革的第一槍。

《意見》提出，分類推進國企改革，將國企分為商業類和公益類，并對商業類、公益類的國企改革提出了不同的要求。商業類國企按照市場化要求實行商業化運作，主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。

劉勝軍告訴《中國經貿聚焦》，分類管理確有其必要性，商業類國企是改革的重點。但商業類又分為充分競爭領域與“特殊領域”（關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務），相對前者國有資本可以放棄控股地位，轉而做小股東，后者仍要“保持國有資本控股地位”。

“國企改革力度有多大，首先取決于對特殊領域的界定。特殊領域越多，國企改革的范圍越小。”劉勝軍認為，分類之后，屬于充分競爭領域的范圍可能很小，央企基本沒有，主要是地方國企。同時，在一些有壟斷性質行業的競爭性環節向民營資本開放，比如石油，只是開放其價值鏈中不很重要的環節，而不是開放核心領域。

“從國際經驗看，其實多數領域都可以放開。像美國的鐵路、銀行、航天甚至國防等領域都向民資開放，政府完全可以通過監管來實現國家安全等目的。”劉勝軍稱。

國務院發展研究中心企業研究所所長張文魁則擔憂，這會導致改革陷入分類陷阱。“我歷來反對把國企分類作為一個改革的前置條件，因為在實際中，你很難對國企分類。”

他在接受媒體采訪時，以國家電網為例來解釋國企業務的繁雜。根據電力體制改革的要求，國家電網早已進行過主輔分離、主多分離的改革，但成效不彰。改到現在，除了與供電等公共服務相關的子公司以外，國家電網下屬還有許繼電氣、平高電氣等一系列制造業企業和生產服務類企業，也還有資產龐大的金融、房地產板塊。如果以業務來分，從集團層面看，很多國企都很難被簡單定義為公益類國企還是商業類國企。

此前國資委曾多次要求國企清晰主業，并在電力、鐵路等多個行業力推國企剝離輔業，也曾多次督促央企退出房地產，效果并不令人滿意。

劉勝軍亦稱，正如要求央企退出房地產領域最終卻無疾而終，分類監管的一個問題在于執行力，真正要動手時往往進展緩慢甚至無所作為。

“淡馬錫模式”難復制

從“以管企業為主”向“以管資本為主”轉變，改組組建國有資本投資、運營公司，被普遍認為是《意見》的另一大亮點。

據悉，目前國有企業的管理存在兩種模式。一種是國資委的管理模式，非金融領域的國企由國資委主管，管人管事管資產，常被詬病為像“婆婆”一樣管得太多。另一種是以管資本為主的匯金模式，金融領域的國企由財政部主管，中央匯金公司依據國務院授權，持有國有商業銀行等重點金融企業的股權，代表國家行使對其的出資人權利和義務。

劉勝軍表示，實現“管資本”的載體是國有資本投資、運營公司（“淡馬錫模式”）這樣的專業平臺，這意味著國企管理增加了一個層級，從原來的“國資委-國企”變為“國資委-國有資本投資（運營）公司-國企”。現有的匯金模式是一個較好的國有資本投資公司的模板，與國資委相比，國有資本投資公司的行為更加市場化、企業化，更能避免行政化干預的傾向。

同時，“管資本”的另一思路體現于“以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業”。這意味著未來更多的國有資產可以轉讓、出售，政府以所得資金償還債務或者填補社會保障體系欠賬。

張文魁對此持有不同意見，他對媒體表示，國企改革的核心應該在于改革國企本身，而不是監管國企的組織架構。“如果企業本身沒有市場化機制、沒有活力，再加幾個部門和機構去監管它、運營它，把監管機構和運營體系搞得錯綜復雜、層巒疊嶂，可能適得其反。何況中國已經有著世界上最復雜的國企監管體系。”

對于“淡馬錫模式”，張文魁認為中國“根本學不來”。淡馬錫下面的國企搞得不好、投資回報率低，或者資本需要轉移到其他領域，淡馬錫就可以賣掉；還有，淡馬錫的獨立運營是受到新加坡的法治體系保證的，可以基本上避免政府干預和長官意志。這兩個核心要素中國很難學。

他還指出，不少央企，例如中國鋁業公司、中國航空工業集團這類央企已經類似于行業性的國有資本運營、投資公司，其集團公司本身不從事經營生產活動。再加一層架構反顯多余。

劉勝軍也表示，淡馬錫模式中國做不到。他補充道，淡馬錫表面上看是一家國有控股公司，但其行為完全是市場化的，高管都是從市場上公開選聘的。“淡馬錫模式真正的本質是市場化，而不是搞什么樣的形式。中國改革國資管理體制，要避免陷入越搞層級越多，最后問題卻沒有解決的怪圈。”

其他亮點與突破

此外，劉勝軍對《中國經貿聚焦》記者分析稱，《意見》提出“對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化”；將改革深入到集團層面，“創造條件實現集團公司整體上市”；“允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度”。這種股權結構的靈活性，將實現企業效率提升與國家政策目標的兼容。

其中，優先股的好處是，國有股東只從股份中獲得經濟利益，不享有投票權，即政府讓渡企業管理權以換取穩定的收益權。國家特殊股的最佳例子是金股（Golden share），英國政府于1984年實施英國電信的私有化方案，完全放棄其擁有的股權與收益，只保留了1股金股。金股的權利主要體現在否決權。其好處是：政府可以防止國企在私有化之后，侵害消費者利益、國家利益。

國務院發展研究中心原副主任陳清泰在接受媒體采訪時表示，國企改革一個核心問題是，國企集團公司必須整體改制。

中國工商銀行原行長楊凱生稱，當年國企改制上市時，有許多歷史遺留問題未能得到解決，但是又急于上市，于是采取保留一個集團公司的方式，把優質資產留給股份公司，劣質資產和大量負債、冗余人員留給集團公司。

《意見》提出，對于主業處于充分競爭行業的商業類國企都要著力推進整體上市。

國企重組整合方面，《意見》提出“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業與關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性、戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中”。劉勝軍認為，目前已減少至112家的央企有望再次重組合并，減少家數。

安信證券分析師徐彪分析，國有資本運營、投資公司未來就是搞資產整合和資本運作：退出賣掉一批公司，主要集中在商業類企業；重組整合一批公司，主要集中在公益類以及部分關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的商業類企業；然后創新投資一批公司，主要集中在前瞻性戰略性產業。

就《意見》提出建立國企領導人員分類分層管理制度，將國企管理人員劃分為兩類：黨管干部和職業經理人，劉勝軍表示，顯然，黨管干部將享受行政級別、與黨政機構的進出通道，但其薪水將大大低于職業經理人。且《意見》特別提出“暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道”，這似乎意味著國企高管可以做出選擇：要么保留行政級別，要么放棄而成為職業經理人。身份決定待遇，“對國企領導人實行與選任方式相匹配的差異化薪酬分配方法”。

至于落實一人一票表決制，劉勝軍則認為，“一把手”說了算其實不是問題，關鍵在其是由組織部委任的還是從市場上公開選聘的，干不好要不要承擔責任、干得好有無激勵機制？“在缺乏現代企業制度、企業運作存在政治化的情形下，這在實際中很難發揮作用。”

“倒退”和“反市場化”

盡管方案存在諸多亮點和突破，不過，對混合所有制改革不設時間表、強調黨組織的政治核心作用，以及在如何破除壟斷方面幾無涉及，還是令劉勝軍頗為遺憾。

他表示，十八屆三中全會后，混合所有制被視為國企改革的主要路徑，“混合所有制說白了就是私有化，只不過是有限度的私有化，國有股份降到零就是完全私有化。外界原本對此抱有較高期望。”但《意見》對此表述較為謹慎，“不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個”，而且“嚴格程序、公開公正，杜絕國有資產流失”。

“謹慎不是沒有道理，但國資流失風險完全有途徑可以降低甚至避免。”劉勝軍介紹說，英國與俄羅斯提供了正反教訓。俄羅斯的國企改制中，由于缺乏透明度，出現了大量內部人巧取豪奪，淪為財富的搶劫與瓜分，最終崛起了一大批私人寡頭。而英國的國企私有化，主要通過上市后的逐步減持，確保了公開公正，避免了被少數人操縱的局面。“私有化并不像一些人想象的那么可怕，關鍵看是暗箱操作還是公開公正。”

對于國企內部人最感興趣的環節“員工持股”，《意見》要求“堅持試點先行，在取得經驗基礎上穩妥有序推進”，并且要“確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送”。劉勝軍稱，如何做到既讓員工覺得有激勵價值，又防止利益輸送，在實踐中是一道難題。

更讓外界感到失望的是，一些具體操作層面或存在一定程度的“倒退”和“反市場化”。

劉勝軍指出，《意見》要求“充分發揮國有企業黨組織政治核心作用，明確國企黨組織在公司法人治理結構中的法定地位”，具體而言，提出“四個同步、兩個交叉”。這似乎與市場化改革方向相悖。而且，“把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提”，只要有國有股份就要有黨組織，只不過職責定位等有所區別。這無疑會加大民企對混合所有制企業難以擺脫行政干預的憂慮。

“一些人認為要解決國企腐敗等問題，不是通過市場化改革而是加強黨的領導。這是一個誤區。”劉勝軍稱。

值得關注的是，《意見》發布不久，9月22日，就有媒體報道，作為國企改革首個配套文件，《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》于近日發布。該文件早在6月5日的深改組會議上即已審議通過。

此外，十八屆三中全提出“市場在資源配置中發揮決定性作用”，具體到國企改革來說，就是要讓不同類型企業公平競爭，要公平競爭就要破除壟斷。而《意見》在這方面表述模糊，僅僅提出“根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務”。劉勝軍表示，從某種意義上來說，破除壟斷其實比國企改革更重要。

須“去意識形態化”

此輪國企改革是繼1984年、1997年和2002年之后的第四輪國企改革。2013年11月12日，十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就正式宣布要“進一步深化國有企業改革”。此后，多地陸續出臺國企改革方案，比如上海當年12月公布滬版國企改革方案，但中央層面的“1+N”方案遲遲未能公布。由于頂層設計未出，各地等“文件”心態嚴重。

國資委新聞中心首席專家、中國企業改革與發展研究會副會長李錦解釋稱，國企改革方案從2013年底便開始起草，一直在修改之中，沒有出臺的原因很重要的是觸及到各方利益，需要平衡，統籌考慮，需要征求意見，形成最大公約數。

而在劉勝軍看來，此輪國企改革主要存在三方面的問題。一是時間拖得太長，光《意見》出臺就費時兩年，之后還有“N”個配套方案，還需要落實的過程，那么要完成2020年的任務時間表可能存在很大難度。二是方法有問題，“國企改革必然損害一部分既得利益，很多部門本身就是既得利益者，與其尋求最大公約數的結果就是不改革。改革議程照此思路走下去，很可能會被利益集團所綁架。”

三是改革可能已經忘了出發點或者說初心。之前國企改革已經基本達成一個共識，就是國企問題的根源在于產權。由于所有權的不明晰，國企存在很高的代理成本，常陷于內部人控制和嚴重腐敗。無論是建立現代企業制度，還是推動股份制改造和上市，皆為解決這一問題。而國企戰略性重組，以及之后從競爭性領域退出，讓國企數量急劇下降。但在前期國企改革取得階段性成果后，到了21世紀第一個十年，在國企豐厚利潤影響下，國企改革逐漸被國企做大做強所取代，改革完全停滯，出現國進民退。

“此前國企改革說的兩件事沒有做到，現在看來影響非常大。”劉勝軍稱，一是1999年十五屆四中全會《決議》就明確提出“企業和企業領導人不確立行政級別”，也就是去行政化，轉眼將近20年仍然無法得到落實。二是要公平競爭，破除壟斷。但也從來沒有落實過。

更重要的是，對于國企存在的必要性，由上至下認知混亂。很多人認為國企是社會主義的標志，是優越性的體現，或者說是社會主義的經濟基礎，是黨的權力基礎。但馬克思在其論著中從來沒有如此主張。經濟學家吳敬璉曾在寫給黨中央的一封信《關于社會主義的再定義問題》中提到，這個定義是蘇聯教科書定義，是錯的。鄧小平也稱，“社會主義的本質，社會主義的優越性在于逐步實現共同富裕”。因此，社會主義和國企多少、國資比重沒有必然聯系。國企改革要取得進展，首先要“去意識形態化”。

其次，國企和民企無法做到完全公平競爭，充分競爭，國企的效率也相對低下。產權改革是必經之途。

劉勝軍還指出，“對于國企改革，民間存在民粹主義的情緒。”諾貝爾經濟學獎得主弗里德曼1988年來華時曾說：徹底的私有制就是公有制，徹底的公有制就是私有制。這句話的意思是，如果沒有公有企業只有私有企業，藏富于民，從這個意義上而言，這就是事實上的公有制，而后者最終是權貴資本主義，百姓窮困，錢在國企，國企則事實上在權貴手中。而且，國企本質上是一種稅收：民眾不僅難以通過分紅等受益，國企借助于壟斷與民爭利，壟斷提高了生活成本。“國企私有化，其實就是一種減稅。”

劉勝軍表示，未來國企改革進展并不容樂觀。接下來會否有實質性改革，衡量標準則看兩條：一是是否真正打破壟斷，二是是否真正解決政企不分問題。“如果這兩條沒有做到，改革就將是失敗的。”