關于新《預算法》的政策解析

高偉

摘 要 《預算法》的制定和完善是體現一個國家政治現代化的重要標志。2015年1月1日起，新《預算法》的頒布施行對我國現階段財政體制改革具有重要意義。本文從新《預算法》的制定背景以及政策分析的角度，對新《預算法》進行分析。

關鍵詞 新《預算法》 改革背景 政策創新

一、制定背景及原因

（一）目前預算管理制度所存在的問題

（1）財政支出未完全納入預算統一管理。目前我國批準預算之前，政府可以預撥一定比例的項目支出資金。這就導致預算管理不規范，存在一系列漏洞。（2）預算管理權限的劃分存在缺陷。當前，政府集預算編制權與預算執行權于一身，這就導致預算管理與監督方面受到很大阻礙，政府在編制預算時缺乏有效的監督。（3）預算監督乏力，執行隨意性過大。由于預算審批方面的疏漏，以及預算實施過程中缺少必要額監管，導致中央以及地方政府在預算執行過程中隨意性過大，缺乏必要的約束。

（二）重要性和緊迫性

（1）隨著經濟社會發展，現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代國家治理要求的問題，財政可持續發展面臨嚴峻挑戰。財稅預算改革勢在必行。（2）通過制定新《預算法》以及加快財政體制改革，對于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要意義。（3）1994年分稅制改革在加強中央稅收征收與監管權利的同時也遺留下很多問題。現階段《預算法》的制定由于未完全遵循《預算法》制定準則，出現一系列問題，歷史與現實之間的矛盾，使得新《預算法》出臺迫在眉睫。

二、改革堅持方向、原則

（一）改革堅持方向

現階段下，促進財政體制改革、加快預算制度及法律法規的配套建設就必須以黨的指導思想作為改革的指導思想，全面貫徹黨的十八大和十八屆五中全會精神，落實黨中央、國務院決策部署，按照全面深化財稅體制改革的總體要求，遵循社會主義市場經濟原則，加快轉變政府職能，構建全面規范、公開透明的預算制度，進一步規范政府行為，防范財政風險，實現有效監督，提高資金效益，逐步建立與實現現代化相適應的現代財政制度。

（二）堅持基本原則

（1）遵循現代國家治理理念。構建規范的現代預算制度，必須要與相關法律和制度的修訂完善相銜接。（2）劃清市場和政府的邊界。規范政府與市場在稅收以及財政預算方面的職責。（3）著力推進預算公開透明。將政府的“錢袋子”置于公眾的監督之下，努力打造陽光政府。

三、政策分析

（一）完善預算了政府預算體系，健全透明預算制度

原來公開的基本上是公共財政預算的內容，現將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全部納入，實行全口徑預算管理。且增加規定預決算、預決算調整報本級人大以及常委報批后，20天內必須向社會公開。這就將政府的支出公布在陽光下，加強了社會與上級部門對其的監督作用。

積極推進預決算的公開，無疑是提升政府公信力、推進“制度反腐”方面，具有不可替代的作用。只有做到“細”字訣，把類、款、項分列清楚，并用民眾能看的懂的語言公開，才能把此項制度改革的初衷落實到位。

（二）改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制

對于企業來說，無疑是對準了病灶的著眼點。以往有企業抱怨個別政府在收稅的時候，總喜歡根據指標任務來隨意分配數額。效益好的年份，稅收繳到第三季度就告一段落；任務還沒完成的時候，某些政府甚至會讓企業把來年的稅收提前納入。這種跨周期和過頭稅，讓經濟表象十分不正常，也讓收支平衡無從談起。改變這個潛規則，則是新預算法的重拳所在。

（三）規范地方政府債務管理，嚴控債務風險

地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務就有4萬億元，未納入財政管理，脫離中央和人大監督，存在主體混亂、渠道多元、成本高昂的特征。此次新預算法，要求對地方債務做到規范性和透明化。在給地方政府有限的發債權同時，也要嚴守“必須報本級人大或其常委會批準”的權威性，兩級人大的監管作用將在此體現。

（四）完善轉移支付制度、推進基本公共服務均等化

轉移性支付包括一般轉移性支付和專項轉移性支付。其中一般轉移性支付主要用于基本公共服務。而專項轉移性支付分散于各部位和各地區之間。由于專項轉移性支付的不規范，導致出現了“跑部前進”現象屢見不止。對我黨進行反腐倡廉工作造成巨大阻礙。

通過優化轉移支付結構、提高轉移支付資金分配的科學性、公平性、公開性。減少跑部前進現象和中央部門對于地方事權的不適當干預。以將更多財政轉移支付資金用于一般性轉移支付，以實現基本公共服務的均等化。

（五）堅持厲行節約，硬化預算支出約束

不同于之前對于部分官員個人生活腐敗僅給予警告、記過等處分，本次新預算法的出臺，懲罰力度進一步加大。針對奢侈浪費問題，嚴格控制各機關單位的運行經費和基本建設支出。對于直接責任人給予撤職、開除處分。嚴刑峻法，更能體現出政府的權威與公信力。同時也顯示出我黨對于反腐倡廉工作實施的決心。

（六）加強財政收入管理，清理規范稅收優惠政策”

這是對某些地方政府通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入的敲警鐘。對老百姓反映強烈的不合法、不合理的收費基金項目要取消，對國有企業利潤國家要以所有者身份參與分配，對行政事業性收費和政府性基金要繼續清理規范。對于情況的多種說明，也讓國家“錢袋子”的收支做到有法可依，而不是建立在怨聲載道和不清不楚的基礎上。

十年四審，終于落地并實施的新預算法對于中國未來財政預算體制現代化改革具有重要意義。新預算法通過一系列政策與規范，對當前財政預算中存在問題進行重拳出擊，對改變當前財政預算狀況，加快我國政治經濟現代化建設具有重要意義。

（作者單位：河南大學經濟學院）