農村學前教育的困境與突圍

摘 要：我國農村學前教育關系到千家萬戶、千秋萬代。文章揭示了農村學前教育管理體制的現實困境，點出了制約農村學前教育管理體制改革的主要因素，指出了農村學前教育管理體制改革的現實路徑。

關鍵詞：農村學前教育；困境；突圍

原全國人大常委會副委員長許嘉璐先生指出：“人才培養的制高點不在最后階段，而在最初階段！”學前教育是基礎教育的基礎。農村學前教育的發展更關系到最廣大人口的基本素質，影響到廣大農村經濟與社會發展的穩定，進而影響到社會主義和諧社會目標的順利實現。然而我國農村學前教育發展總體水平較低，與國家普及學前教育并重點普及農村學前教育的發展戰略不相適應，我們必須直面農村學前教育管理體制的現實困境。

一、農村學前教育管理體制的現實困境

1.規劃職能缺位

一些地方對于農村學前教育事業發展缺乏通盤考慮和長遠規劃，放棄了對學前教育的統籌和管理責任，沒有把其納入當地經濟社會發展規劃，把幼兒園完全推向市場，學前教育失去了政府的宏觀調控，呈現混亂無序狀態。幼兒園主要集中在經濟發展較好的村落和鄉鎮所在地。而邊遠鄉鎮只有1至2所，也是集中在鄉政府所在地，甚至出現一村一園一師幾個學生現象，這種幼兒園分布過于密集和過于分散的現象都在一定程度上給當地老百姓送孩子接受學前教育帶來了很大的不便利。

2.財政職能缺位

國務院關于《當前發展學前教育的若干意見》，明確要求各級政府要將學前教育經費列入財政預算。然而實際情況是國家財政性經費對農村幼兒教育的投入很少，而且這很少的經費通常只投向縣級公辦園和鄉鎮中心幼兒園。農村幼兒園根本得不到各級政府的財政支持，日常運轉基本靠收費維持。

3.監管職能缺位

主管部門在對幼兒園的批準設立、資源配置和監督管理等方面沒有統一嚴格的規范和標準，管理上各自為政，形式上聽其自然，學術上放任自流，致使部分農村的幼兒園以家庭形式出現，辦園質量難以保證，存在著“只重經濟效益，不重社會效益”的情況。面對大量非注冊幼兒園出現，管理措施不到位，執法力度不夠，沒有得力措施有效制止，嚴重影響農村學前教育的健康發展。

4.師資隊伍缺位

一是優秀師資流失。目前大多數幼兒園教帥的工資收入無法保證基本的生存和發展需要，這是幼兒教師中突出的問題之一，也是影響教師隊伍穩定性的重要因素。大多數幼兒教師的工資比當地打工者的工資都少。物價上漲之后，她們的工資收入連維持基本的生計都很困難，有時還要家里補貼。另外，幼兒教師沒有任何的福利待遇，沒有醫療保險，也沒有養老保險，更不用說住房基金之類的了。極低的物質待遇使得大量優秀教師資源流失，她們會選擇待遇較好的城市幼兒園。二是準入制度把關不嚴。幼兒年齡特征、發展特征的特殊性決定了幼兒教師必須是專業人員。幼兒教師中，大都是非幼師專業畢業，而且學歷層次普遍較低。不少幼兒園園長、教師、保育員，既無幼師資格證，又沒有參加過任何培訓上崗。有的民辦幼兒園沒有專門的保育員和醫務人員的，保育員一般由園長和請的做飯的阿姨一起兼任。三是小學教師分流帶來新問題。很多農村鄉鎮中心幼兒園為解決教師工資問題，不得不把小學分流的老弱病、素質低、上不了課的教師安排到學前崗位上，由此帶來了兩個問題：一是學前教育小學化現象越來越嚴重；二是隨著人事制度改革的進一步深化，這些教師如果被裁減，幼兒教師隊伍將出現更大的動蕩和空缺。

二、制約農村學前教育管理體制改革的主要因素

1.責任意識淡薄

“思想是行動的向導”，正確認識學前教育是政府積極承擔責任的前提。各級政府特別是教育行政部門為促進農村學前教育的發展作了許多努力，但總體而言重視程度還是不夠。當前不少地方政府官員并沒有清晰地意識到，發展學前教育是自己應該承擔的責任，對學前教育的社會公益性、福利性和重要性認識不足。

2.責任定位不清

目前制約農村學前教育發展的關鍵是學前教育的責任歸屬問題。在現有政策對政府責任的規定中，對于縣鄉兩級政府的責任界定不是很明確，農村學前教育的規范發展也離不開所在村落的管理，但是政策里并沒有很清楚的規定，這樣極易出現責任分散效應。

3.立法相對滯后

學前教育是我國教育體系的重要組成部分，學前教育法是完善學前教育的法律支持，能夠明確學前教育的法律地位，規范管理體制和投入體制，明確政府責任和施教范圍，有力地推動我國學前教育的健康發展。但到目前為止，義務教育、高等教育、職業教育等相關法律都已頒布實施，學前教育卻沒有全國性的法律，學前教育發展缺乏有力的法律保障和必要的政策規范。立法的滯后性導致學前教育沒有法制化，不能為解決學前教育發展中遇到的復雜問題提供有效的法律依據，嚴重制約了我國學前教育事業的健康有序發展。

4.公共利益忽視

管理社會公共事務、提供公共產品是政府的基本職能之一，它體現了公利性這一現代民主政府的本質屬性。同時，政府又無可置疑地存在著自身的利益，自然就有自利性的利益驅動。在發展農村學前教育中，雖然政府處于主導地位，但是因為有自利性的存在，政府也會盡力追求自身利益最大化。農村學前教育作為基礎教育，是政府應當承擔的關系到整個社會的長遠發展的職責，而政府官員的任期是有限的，他們會考慮到任職期間自身的仕途發展、經濟收入和福利待遇等等自身密切相關的利益，未能兼顧工具理性與價值理性之間的關系，偏向于追求經濟效用而忽略了教育和社會效用， 做出利于自身的選擇而忽視公共利益的實現。

三、農村學前教育管理體制改革的現實路徑

1.加快立法進程

全國人大和國務院有關部門要高度重視學前教育立法，盡快制定和實施一項適合我國國情的，又能客觀反映教育規律與人才成長規律的學前教育法，就學前教育的性質、政府職責、投入體制、管理體制、辦園體制，幼兒教師身份待遇等作出法律層面的明確規定。應強調學前教育的公益性，明確將學前教育納入我國基本公共服務體系，以保證我國學前教育的普及與質量的提高。

2.完善管理體制

探索實行“省級統籌、以縣為主、縣鄉共管”的農村學前教育管理體制。所謂“省級統籌”指省政府以建設“廣覆蓋、保基本”的農村學前教育公共服務體系為目的，制定學前教育中長期規劃和“十三五”建設目標任務。設立農村學前教育專項經費，扶持農村及貧困地區學前教育事業發展。所謂“以縣為主，縣鄉共管”指縣級政府是農村學前教育發展的主要責任者，要切實承擔起管理指導縣域內學前教育發展的主體責任，貫徹落實中央、省、市有關學前教育發展的方針、法律法規、政策、規劃及各項規章制度，制定縣域內學前教育發展規劃并統籌管理本轄區的學前教育；規范幼兒園教師人事聘任、考核制度，依據縣級財力優先保證編制內幼兒園教師的工資、津貼與福利待遇，督促并支持各類性質幼兒園落實非在編教師的基本工資待遇、社會保障及福利等；保障縣域內幼兒園的合理布局、規范運轉。與此同時，鄉（鎮）政府也要承擔發展學前教育的責任，負責籌措經費，提供場所設施，舉辦鄉鎮中心幼兒園，支持村幼兒園（班）和幼兒教育活動場所的設立，努力改善辦園（班）條件；落實幼兒教師的工資待遇；協助縣（區）共同管理（或委托鄉鎮中心幼兒園統籌管理）本鄉鎮和所轄村的各類學前教育機構。

3.保障教育經費

《教育規劃綱要》提出要“大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。加大政府投入，完善成本合理分擔機制，對家庭經濟困難幼兒入園給予補助” “學前教育建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔的投入機制”。省、市、縣各級政府應逐步建立學前教育財政投入體制，加大財政投入力度，設立省市縣級專項資金，并將其列入財政預算，主要用于幼兒園基礎設施建設、師資培訓、活動開展、各類獎勵和專項補助，特別是教師工資和社會保險的支付。積極扶持民辦幼兒園發展。通過保證合理用地、減免稅費等方式，鼓勵和支持社會力量以多種形式舉辦民辦幼兒園。對按標準規范辦園、參照當地同類別公辦園標準收費的普惠性民辦幼兒園，采取購買服務、以獎代補、派駐公辦教師等方式予以補助、扶持。

4.規范辦園行為

嚴格落實依法辦園、持證辦園、規范辦園。加強對無證幼兒園的整治力度，建議教育部門聯合綜合執法、公安消防、衛生保健、食品衛生監督等相關部門對無牌無證、非法辦學的幼兒園進行全面清理整頓。教育行政部門建立農村民辦幼兒園信息管理系統，針對幼兒園的硬件設施、安全管理、課程教學等問題實行動態監管，制定合理的考核、檢查、評估規定，定期進行檢查和評估。要把幼兒園建設用地納入城鄉建設的總體規劃，做好幼兒園布局規劃，落實幼兒園建設用地。對不在總體規劃之內，又存在布點分散、規模偏小、條件簡陋、安全隱患較多的幼兒園，要依法進行整頓和撤并，使廣大兒童能有一個安全健康的生活環境，兒童的身心得以健康成長。鄉（鎮）政府提供場所設施，舉辦鄉鎮中心幼兒園，努力改善辦園條件。村委會要利用村里的資源創造條件舉辦村級幼兒園，為本村的幼兒上學提供方便，開展多種形式的學前教育活動。

5.優化幼師隊伍

要依據幼兒園教師編制標準逐步為農村幼兒園配齊教師，并努力通過錄用學前教育專業畢業生、從在崗無編的幼兒教師中擇優給編聘用等方式，不斷提高公辦幼兒教師的比例。應加大對農村幼兒教師的培訓力度，建立系列的農村幼兒教師在職培訓規劃，并有步驟地開展和落實，加強教師間的相互學習和借鑒，促使農村幼兒教師的教育觀念得到更新，從而能夠科學地開展教育教學工作。同時，應嚴格執行幼兒教師準入制度，對聘用的非公辦幼兒教師實行實名制管理。建立幼兒教師工資保障和收入增長機制，由縣（區）或鄉鎮統籌，保證公辦幼兒教師與中小學教師同等待遇，并積極研究解決農村幼兒教師的社會保障問題，使幼兒教師成為受人尊重并有吸引力的職業，盡量避免因教師頻繁流動而造成的培養、培訓工作的重復和浪費。

6.加強行政問責

盡管政府在通過承擔責任引領農村學前教育發展的過程中出現過或者正在出現抑或即將出現種種問題，但政府在農村學前教行發展中的引領地位缺失不容置疑。省級要建立學前教育展督導問責制度，將政策的執行力與保障措施的有效性，作為考核各級政府及相關部門工作的重要指標納入督政范圍，并定期向社會發布全省學前教育督導報告。對縣級黨政領導干部履行教育工作職責督導考核結果以及表彰獎勵和處罰等材料記入本人檔案，作為提拔任用和年度考核的重要依據。受到問責的縣級黨政主要領導干部、教育行政部門主要負責人和校長、園長以及督導考核不合格的黨政領導干部，取消其該年度考核評優和評選各類先進的資格。有關負責人要向上級機關進行書面檢討。對于問題嚴重的，要追究行政責任；如有違反法律的，應追究法律責任。

參考文獻：

[1]趙美艷.農村學前教育發展的政府責任研究-以A縣為例[D].南京：南京師范大學，2012.37-50.

[2] 夏婧.我國農村學前教育管理體制的現實困境與出路[J]. 現代教育管理，2013，（12）.

作者簡介：譚曙光，湖南省教育科學研究院辦公室副主任，助理研究員。