集體土地流轉(zhuǎn)與優(yōu)化利用格局的雙贏探討

張平

摘 要：集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以給農(nóng)民帶來可觀的收入，為當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)和建設(shè)帶來一定的經(jīng)濟(jì)動力，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益；但也可能造成對基本的耕地面積難以維護(hù)，土地格局利用不合理造成的資源浪費(fèi)，以及過度的開發(fā)強(qiáng)度對自然環(huán)境造成影響。因此，應(yīng)平衡兩者之間的關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)管力度，構(gòu)筑雙贏局面。

關(guān)鍵詞：優(yōu)化土地利用格局；集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；雙贏

1 我國現(xiàn)有集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙和不足

一般認(rèn)為，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指的是土地使用者之間的流轉(zhuǎn)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)建立在使用權(quán)與所有權(quán)已經(jīng)分割的基礎(chǔ)上。未割裂使用權(quán)與所有權(quán)的土地不能按照使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)則進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)遵守其本身轉(zhuǎn)讓的條件和要求。

我國現(xiàn)行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)村大量土地仍無完成登記、確權(quán)、頒證等程序；在流轉(zhuǎn)過程中，政府缺乏監(jiān)管力度，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)過程中沒有詳盡、合法的程序進(jìn)行。

第一，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和必須。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)為土地的使用者而非所有者，但我國《土地管理法》第十條并無明確規(guī)定集體土地使用權(quán)的主體和范圍。因此，我國集體土地使用權(quán)的主體是抽象的、模糊的。造成在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，主體難以確定，導(dǎo)致在法律上權(quán)利主體對象難以認(rèn)定，一方面給使用權(quán)流轉(zhuǎn)造成障礙，另一方面則埋下非法轉(zhuǎn)讓、隨意占用和出租等禍根。

第二，缺乏政府監(jiān)管力度，任由市場調(diào)解配置，將造成嚴(yán)重后果。集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目的在于優(yōu)化利用土地資源，但目前現(xiàn)狀卻違背了初衷。首先，在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，農(nóng)民種田的積極性不高，再加上土地的流轉(zhuǎn)帶來不少的經(jīng)濟(jì)收入，許多農(nóng)民選擇了出讓耕地受益，經(jīng)常出現(xiàn)占用、出租、轉(zhuǎn)讓等用于非農(nóng)建設(shè)的土地問題，也就導(dǎo)致了基本的耕地面積難以維護(hù)；其次，流轉(zhuǎn)后的土地開發(fā)對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生動力，由于政府缺乏一定的行政干預(yù)，經(jīng)常造成土地的過度開發(fā)或者結(jié)構(gòu)的重復(fù)利用。這都是土地資源的浪費(fèi)，目前現(xiàn)有的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大部分都屬于低利用率的資源使用。所以，這看似“一舉兩得”的土地流轉(zhuǎn)情況，實(shí)際上卻是“得不償失”的后果。

2 我國土地利用格局的現(xiàn)狀和不足

經(jīng)過多年的改革探索，我國農(nóng)村土地制度總體上形成了，以土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、承包權(quán)、允許合法流轉(zhuǎn)的土地管理制度。但隨著農(nóng)村人口大量的流動，原有的分配格局明顯跟不上現(xiàn)實(shí)的步伐，出現(xiàn)有人無地、人多地少等現(xiàn)象。

合理規(guī)劃利用土地，推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)是十八大會議上的重要內(nèi)容。大會上指出“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國土”，這是對我國土地利用規(guī)劃的美好展望。但回歸現(xiàn)實(shí)，人地矛盾不斷激化，毀林開荒導(dǎo)致的水土流失、土地荒漠化等生態(tài)問題屢見不鮮，隨意占用、非法轉(zhuǎn)讓等問題更甚。

我國實(shí)行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的是通過市場資源的配置，提高土地的利用率，從而保障農(nóng)民的權(quán)益。但是實(shí)際操作中，土地的利用格局卻缺乏干預(yù)，導(dǎo)致農(nóng)村土地在城鎮(zhèn)化、城市化的道路上利用率低和資源浪費(fèi)。

根據(jù)《土地管理法》第十九條的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃在編制上具有非常明確的原則，其中包括提高土地利用率和統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地。從上述可知我國目前在土地利用格局中真正欠缺的是實(shí)施，缺乏民眾的監(jiān)督，而非僅僅是立法。

3 解決現(xiàn)存問題，實(shí)現(xiàn)雙贏

根據(jù)目前的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況看來，僅僅依靠市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是不夠的，務(wù)必需要一定的行政干預(yù)以及政府監(jiān)管和政府服務(wù)。通過集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)保障土地的開發(fā)利用，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，同時也要控制適量開發(fā)，避免重復(fù)的空間格局，節(jié)省土地資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，因此，相應(yīng)的土地政策和改革務(wù)必再度提上議程，避免如今土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)灰色地帶再度發(fā)生。

3.1 明確土地產(chǎn)權(quán)的歸屬和劃分

涉及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須清楚劃分產(chǎn)權(quán)歸屬，否則將造成權(quán)利義務(wù)主體不明確，導(dǎo)致非法轉(zhuǎn)讓、隨意占用等問題的發(fā)生，同時給部分農(nóng)民權(quán)益造成損害。產(chǎn)權(quán)劃分時，不僅要對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬劃分清晰，也要對同一塊土地的所有權(quán)與使用權(quán)劃分清晰。大力推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書登記，在確立土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上再進(jìn)行使用權(quán)的劃分、確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)“有地可耕、依法使用”。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證，包括集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證覆蓋的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。政府主管部門要認(rèn)真做好“三權(quán)”的確權(quán)登記發(fā)證工作，有效的保障農(nóng)民集體的權(quán)益。

我國2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，為完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證做了進(jìn)一步的推動。在建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易市場設(shè)置也做了進(jìn)一步的說明，表明政府對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)加強(qiáng)了行政上的干預(yù)，對于土地格局的規(guī)劃利用和土地權(quán)利的登記起到了推進(jìn)作用。

3.2 優(yōu)化利用格局與個人自由意志

在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依的前提下，流轉(zhuǎn)雙方可憑自由意志轉(zhuǎn)讓。簽訂的書面買賣合同必須本著雙方平等協(xié)商、意思自治的原則，須有明確的權(quán)利義務(wù)要求。在尊重買賣雙方權(quán)利主體的同時，土地管理部門在搞好產(chǎn)權(quán)登記的過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮土地利用規(guī)劃的服務(wù)與建議。

以個人自由意志為基礎(chǔ)的集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)，可以選擇根據(jù)自身情況制定不同的流轉(zhuǎn)程序，包括農(nóng)戶委托集體流轉(zhuǎn)、拋荒耕地的流轉(zhuǎn)等。在商談、簽訂合同時或正式流轉(zhuǎn)時需要政府進(jìn)行一定的審查、把關(guān)、監(jiān)督，保證程序合法、合理、規(guī)范，保障農(nóng)民切身利益。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。依據(jù)我國《土地管理法》第十七條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。嚴(yán)格遵守《土地管理法》，發(fā)揮規(guī)劃作用。以集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為例，建議使用權(quán)流轉(zhuǎn)前，向土地管理部門提交相應(yīng)的規(guī)劃方案，土地管理部門發(fā)揮自身的作用，對于構(gòu)造重復(fù)和多余的規(guī)劃，提出專業(yè)的建議。

3.3 生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合決策

十八大報告中，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提出了“給自然留下更多的修復(fù)空間”以及“給農(nóng)業(yè)留下更多的良田”。意思是指，我國目前的土地政策不再是一味地為擴(kuò)大農(nóng)耕面積而開墾荒地，而是在保障生態(tài)環(huán)境的適度開發(fā)中，提高土地的利用率而提高農(nóng)耕產(chǎn)量。為保障農(nóng)耕用地的面積，根據(jù)我國《土地管理法》對耕地的保護(hù)政策，需要嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的建設(shè)用地，還要防止過度開發(fā)可能帶來的生態(tài)問題。因此，土地利用規(guī)劃與區(qū)域建設(shè)開發(fā)務(wù)必需要專業(yè)的項(xiàng)目評價部門進(jìn)行鑒定，提供能夠和諧平衡發(fā)展的研究性報告，為建立和諧生態(tài)環(huán)境和拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出平衡的決策。

4 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)日益快速增長，土地資源顯得彌足珍貴，但同時，農(nóng)民涌入城市就業(yè)，農(nóng)村中出現(xiàn)了大量的棄耕、撂荒等閑置的土地。因此，當(dāng)?shù)卣畬τ诋?dāng)?shù)貤壐⒘袒牡壤速M(fèi)土地資源的行為，應(yīng)當(dāng)做出定期合法的監(jiān)督與管理，鼓勵更多的承包戶或農(nóng)民個體戶重新參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中；另外，政府真正建立起合理、合法、科學(xué)的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度，并且民眾參與監(jiān)督，管理部門實(shí)施到位，才能夠真正優(yōu)化利用土地格局，實(shí)現(xiàn)雙贏。同時，政府應(yīng)進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)后的工作，加快城市（鎮(zhèn)）發(fā)展進(jìn)程，努力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，集中為解決農(nóng)村勞動力就近、就地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，解決非農(nóng)就業(yè)問題，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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