高校科研項目經費審計與監督改進分析

□林國平(浙江農林大學暨陽學院 浙江諸暨311800)

近年來，我國科研項目經費投入不斷加大，全社會經費投入2012年起突破萬億元大關，并呈逐年上升趨勢；與此同時，也不斷曝出科研項目經費腐敗漏洞，如使用虛假的票據或合同等方式挪用、貪污大量科研經費的專家學者不在少數，全國科研項目經費大概只有40%是真正用于科技研發的，60%都用于開會、出差等。高等學校作為科學研究中的一個重要主體，對于如何加強科研項目經費的管理，完善審計與監督，落實科研經費陽光使用和信息公開等，需要作更多的思考和探索。

一、高校科研項目經費審計與監督現狀

根據科研經費歸口管理部門及高校內部相關規定，一般高校由科研管理處（部門）、財務處（部門）、審計處（部門）等組成科研經費相關管理部門，而科研經費的審計工作，一般根據項目類型、性質等分為相關部門決算會簽、審計部門內部審計、委托社會中介審計等方式。（1）相關部門決算會簽。此類審計主要是指按照相關經費管理規定，經計財處、審計處、科技處等部門會簽后出具經費決算報告，主要適用于一般及以下小額項目。（2）審計部門內部審計。此類審計由科技處向審計處出具審計委托書，審計處根據審計委托書，開展科研項目經費審計工作，出具內部審計報告，或審計處認為有必要直接根據科研項目經費審計立項開展的科研項目經費審計，主要適用于中等及相關額度項目。（3）委托社會中介審計。此類審計是指科研項目在結題驗收之前，按照經費主管部門的要求或審計處的安排，委托社會中介機構對其進行審計，主要適用于重大或重點項目等。

為進一步加強科研經費使用的監督，保障科研經費規范合理使用，提高使用績效，全國各級部門不斷出臺科研經費使用監督相關政策規定，如浙江省2012年底出臺的《浙江省科研經費使用信息公開辦法》（以下簡稱 《信息公開辦法》）明確指出：“各項目承擔單位是科研經費使用和管理的責任主體，建立和完善科研項目經費使用的信息公開制度，把信息公開作為科研經費使用管理內部控制和監督約束的重要措施。各級財政資助立項的項目科研經費即縱向項目使用信息公開包括立項信息公開、過程信息公開和結題驗收信息公開三個環節，并分別規定在不同的時間及時進行公開，企事業單位委托的項目科研經費即橫向項目使用信息公開應參照財政資助立項項目執行，公開內容具體按項目合同執行”。2013年初浙江省教育廳發文要求各高校嚴格執行 《信息公開辦法》，做好包括學校縱向項目和橫向項目的信息公開工作，并在各高校門戶網站上每年1月、7月集中公開2次，并對公開內容制定了統一的 《高校科研項目匯總表》和各項目《浙江省高校科研經費使用信息公開一覽表》，要求嚴格按照表格具體內容進行公開等。

二、高校科研項目經費審計與監督中存在的問題

(一)審計部門對于委托社會中介審計項目的管理脫節

如前所述，對于要求委托社會中介審計的項目，主要適用于重大或重點項目，一般由相應的經費主管部門直接負責管理，為了加強管理，經費主管部門通過招投標等方式確定幾家入圍的社會中介機構，要求項目負責人在結題驗收前，選擇其中的中介機構進行審計并出具報告，如浙江省科技廳針對重大科技專項（經費50萬元以上）等項目，通過招投標的方式在全省各地確定十幾家入圍的會計師事務所，要求項目負責人選擇其中的一家事務所對其項目出具審計報告，優點是便于分散管理，簡化流程；然而對于高校內部管理部門而言，科研管理處負責前期項目的申報和立項，財務處負責科研項目的經費使用管理，審計處除做好科研項目經費類型的審計相關規章制度外，項目前期或結題驗收環節的審計基本沒有參與或者較少參與，而是直接由項目負責人聯系會計師事務所實施審計工作，項目有關的結題驗收情況或審計報告也直接提交給經費主管部門，那么對于學校而言，重大或重點科研項目發展過程中存在的問題可能就沒有很細致的掌握，而省級經費主管部門也不可能再統一地向學校反饋所有項目的情況，因為有些項目就算通過驗收但還是存在一些問題，而一旦較多項目累積起來就成為學校比較普遍的共性問題，審計部門作為學校的“免疫系統”，此時如果沒有很好地解決累積的問題，就易造成管理的嚴重脫節。

(二)高校科研經費內部審計獨立性和審計范圍受限

當前高校科研經費發展和管理過程中，項目負責人在申報前期隨意拼湊項目的預算或者對項目預算沒有進行充分的預算分析和論證的現象比較普遍，預算具有很大的片面性和隨意性，科研處、財務處等管理部門基本沒有參與，導致項目執行過程中嚴重偏離預算，需要調整，甚至是在項目結題驗收或審計時才發現實際支出與預算偏離很大，而學校普遍都存在著“重申報、重立項”的現象，再加上審計部門作為學校內部的管理部門，其獨立性受到較大的限制，并且對于項目的事前事中審計并未參與，另外來自于企事業單位的橫向科研經費，由于其經費管理沒有縱向科研經費那么多限制，實際上針對橫向科研項目經費管理的規章制度也很少，這就造成了這類經費基本沒有審計或零星抽查審計，審計范圍受到很大的限制，為了使項目能順利通過驗收，學校一般采取默許的態度，忽視了項目的過程管理和審計質量。

(三)過于強調科研項目經費效益審計，但質量不高

科研項目經費涉及眾多領域，專業性極強，產生的效益各不相同，效益的評價標準也是繁雜多樣。目前高校內部審計部門對于科研項目經費效益審計的專業人員配備遠遠不夠，有些單位配備的審計人員只能完成基本的財務收支審計工作，人員較少且知識結構單一，有些還是與紀檢、財務等部門合署辦公，審計人員的專業勝任能力和獨立性無法滿足效益審計項目的需要，審計質量也就無法保證。同時科研項目經費效益審計是政府部門、高校自身及社會各層面普遍關注的問題，然而對于開展科研項目需要實現的效益或者達到的目標而言，最熟悉、最了解、最需要的應該是科研項目經費主管單位，所以應在提供項目申請前就要落實具體的指標和依據、具體的應用價值等，而不是目前普遍的以論文數量等方式來界定，而且在目前高校內審人員尚無法滿足審計質量的前提下，不應過于強調實施科研項目經費效益審計。

(四)科研項目經費使用信息公開內容和要求過于籠統

根據《信息公開辦法》及相關通知規定：“信息公開主要內容包括：項目名稱、項目實施期限、項目負責人和課題組成員、經費到位情況、相關預算科目支出等，預算支出科目包括：設備費、材料費、測試化驗加工費、差旅費、會議費、勞務費、專家咨詢費等”。目前，各級各類科研項目經費預算條目不盡相同，科研項目預算條目與財務核算經濟科目也有很大區別，但在要求中卻只能按信息公開一覽表統一填寫，而且科研項目預算條目與財務核算經濟科目的對應與匹配并未出臺說明細則，那么公開的具體科目將變得不盡科學合理，甚至造成很多困惑；另外，橫向科研項目經費公開內容具體按項目合同執行，這意味著公開的內容和條目將更加繁雜多樣，很多內容和條目將無法在表格中公開顯示出來；同時規定所有項目不限金額、不限類型、不限性質等都要公開，這將給科研項目承擔單位和項目負責人帶來巨大的工作量，但效果卻不明顯。

三、高校科研項目經費審計與監督改進建議

(一)建立專門針對科研項目經費管理的財務、會計、審計制度，推進科研管理體制改革

雖然各級政府部門和高校大都制定了相關的科研經費財務、會計、審計等管理制度，但因各種情況無法得到有效執行，可以說目前我國還沒有專門針對科研項目經費管理的財務、會計、審計制度，這一管理真空給科研項目經費管理帶來了不少難題。因此，建立專門針對科研項目經費管理的財務、會計、審計制度很有必要。應抓住當前政府職能轉變、簡政放權的契機，及時對科研管理體制進行改革，改善科研項目經費亂象，推進科研管理去行政化，政府部門從根本上轉變管理方式，行政評價讓位于學術評價，通過建立學術共同體等方式，實行基于以學術為本的管理和評價機制。根據黨的十八屆三中全會精神，在科研規劃發展中，由政府主導創新轉變為由企業、市場推動創新；在科研管理評價體系中，將以論文、專利的數量轉變為以學術研究成果的原創價值和應用價值為評價指標，積極引導和規范效益評價標準，關注真正的學術價值和轉化成果。

(二)改進高校科研項目經費管理工作機制

高校內部管理部門應建立科研項目經費管理工作聯動機制，如在科研項目申報前期，財務處、審計處等部門應積極引導項目負責人合理分析論證和科學安排科研項目預算工作，防止項目預算安排的隨意性；科研項目立項安排時，財務部門應做好財務系統中科研項目預算條目與會計核算經濟科目的分配工作，通過現代化的手段從源頭上嚴格控制預算經費的使用，并建立嚴格的預算調整審批程序，避免隨意某個部門的職能越位或職能受限，這樣能在很大程度上促進事后審計與監督工作的改進與優化，更加關注容易出問題的關鍵點位和領域。審計部門應合理利用社會中介的審計力量和成果，在學校委托社會中介審計類型項目的管理中，適當改進工作方式，如在科研項目經費主管部門選定入圍的會計師事務所中，根據項目規模和額度合理選擇其中的2-3家作為本單位的審計中介，并適當參與或聯系選定的會計師事務所，獲得相關的審計信息和審計結果，針對審計過程中發現的問題及時進行整理和改進。

(三)改進科研項目經費使用信息公開的方式、內容與要求

加強科研項目經費管理，公開經費信息是發展的主流趨勢。針對科研項目經費使用信息公開存在的問題，筆者認為，應改進信息公開的形式，從目前所有項目集中混合公開的模式向按項目類別或者按項目負責人的方式轉變，使公開的信息更加直觀易查找，能夠揭示一個項目多頭申報、多渠道獲得資金的不良現象等；對于公開的內容和要求，應根據不同類型項目的特點，界定不同的公開內容和要求，或者在符合基本公開內容和要求的前提下，適當放寬公開的內容和要求，而不是目前一刀切地公開所有相同的內容和要求，那樣工作量很大而效果卻適得其反。