高速公路企業房產稅和城鎮土地使用稅稅收優惠問題初探

□吳屾屾(安徽省高速公路控股集團有限公司安徽合肥230088)

一、高速公路企業房產稅和城鎮土地使用稅繳納的現狀

高速公路企業一般按照一個縣（鄉）設立一個管理區、50公里設立一個服務區的原則，這就決定了高速公路企業的房產和土地必然是按行政區劃沿線設立。而且隨著國家路網發展規劃的要求，新建成通車路段不斷增加，高速公路的密度不斷加大，尤其是路網較為稠密的省份，例如安徽高速公路企業至少擁有30個以上的管理區和近60對服務區。因此，從高速公路企業房產和土地的分布特點來看，確實存在比普通企業多得多的應稅資產。

(一)應稅范圍不斷擴大，稅率不斷提高

近年來，我國房產稅和城鎮土地使用稅的征稅范圍不斷擴大，尤其是城鎮土地使用稅。自2006年國家修訂城鎮土地使用稅暫行條例以來，各地紛紛出臺和醞釀最新土地標準，新標準（土地標準至少提高2倍）是稅負加大的主要原因。隨著城市化進程加快及各地行政區劃的不斷調整，原先不征稅地區例如偏遠鄉鎮由不征稅到征稅；沿海、沿江繁榮城市征稅標準顯著提高等。這些稅收政策的調整，使得高速公路企業稅收壓力不斷增大。

(二)高速公路企業投資成本大，還本付息負擔重

高速公路行業自20世紀90年代開始陸續由事業單位改制為企業，土地不再是國有無償劃撥。對于新征用的土地，要繳納土地征用及遷移補償費、土地復墾及補償費、安置補償費、耕地占用稅、青苗費等，這些費用隨著經濟的發展呈現攀升態勢，而且部分高速公路設計、建設成本較大（穿越山區、橫跨河湖、上跨下穿鐵路等），建成通車后公路主體需定期維護 （日常的養護、小修、大修、車道改擴建等），且維護成本遠高于其他行業。除上市公司以外，有限收費年限獲取的經營現金流無法彌補運營成本、利息支出與折舊，這無疑使高速公路企業承受著巨大的資金壓力。

(三)高速公路企業社會性非配比支出比例較大

高速公路企業作為國有大型基礎建設類企業，承擔和履行著更多的社會責任。高速公路企業涉路經營管理需由交警、路政大隊配合執法，交警、路政大隊等人員工作所需的交警營房、路政大隊公寓等與經營無直接關聯的房產和土地通常由高速公路企業投資，相應的房產稅和城鎮土地使用稅也由高速公路企業繳納。此外，高速公路企業除了建設經營外，還承擔一系列通行費的政策性減免任務。如綠色通道鮮活產品減免、重大節假日減免、軍車減免等，對高速公路企業的經營積累來說又是一大折耗。

(四)高速公路企業享有稅收優惠政策較少

高速公路與民航、鐵路同屬國有公共基礎設施的交通建設企業，但根據有關政策，航空企業機場飛行區（包括跑道、滑行道、停機坪、安全帶、夜航燈光區）用地，場內外通訊導航設施用地和飛行區四周排水防洪設施用地免征城鎮土地使用稅，機場道路中場外道路用地免征城鎮土地使用稅；原鐵道部所屬鐵路運輸企業（鐵路局及國有鐵路運輸控股公司、鐵路辦事處、中鐵集裝箱運輸有限責任公司、中鐵特貨運輸有限責任公司、中鐵快運股份有限公司）免征房產稅和城鎮土地使用稅；地方鐵路運輸企業自用的房產和土地應繳納的城鎮土地使用稅比照原鐵道部所屬鐵路運輸企業的政策執行，即免征房產稅和城鎮土地使用稅。目前高速公路企業能夠享受的法定城鎮土地使用稅優惠僅是個別省份出臺的免稅或減稅政策，且都有優惠有效期。

二、高速公路企業享有房產稅和城鎮土地使用稅稅收優惠政策的合理性

高速公路企業的房產稅和城鎮土地使用稅國家沒有明確的法律法規規定實施減免，但是個別省市已經結合高速公路的經營實際對其房產稅和城鎮土地使用稅出臺或曾經出臺過有關減免政策，這是值得參考和借鑒的。下面，筆者對高速公路企業適度享有稅收優惠的合理性進行分析。

(一)部分地方稅收法規提供了政策支持

目前，已有個別地區對高速公路企業執行房產稅和城鎮土地使用稅稅收優惠政策。例如：《江蘇省地方稅務局關于暫不征收省高速公路經營管理中心所轄高速公路有關地方稅收的批復》（蘇地稅函 [2007]3號）規定，對寧連公路、寧通公路、機場高速公路、通啟高速公路、寧淮高速公路（江蘇段）、寧蚌高速公路（江蘇段）的收費站、服務區自用的房產、土地，在2008年之前暫不征收房產稅、城鎮土地使用稅，免征2006年車船使用稅；《遼寧省地方稅務局關于高速公路生活服務區房產及土地征免房產稅、城鎮土地使用稅的通知》（遼地稅函[2004]325號）第三條規定，鑒于高速公路服務區是為保證高速公路安全暢通，為過往司乘人員提供休息、補給服務的場所，具有一定的社會公益性質，因此，對為過往車輛提供免費服務的公共廁所、停車場、休息大廳等設施 （僅限于免費服務的部分）使用的房產和土地以及綠化帶用地可免征房產稅和土地使用稅，但對飯店、旅店、商店、修理修配廠、加油站及其經營活動所使用的辦公樓 （室）以及配套設施（包括鍋爐房、配電室）均應依照規定納稅；廣東省對服務區配套公共用地設施也有免征房產稅和城鎮土地使用稅的有關政策。

另外，國家對從事公益事業、省級重點建設項目、從事公共設施建設等繳納土地稅有困難的納稅人也有減免政策。上述經驗和舉措都對高速公路企業房產稅和城鎮土地使用稅優惠政策的普及提供了有力的政策依據。

(二)不違背國家稅收政策的制定背景

高速公路企業受區位限制，其管理區、服務區的設立隨收費道口位置而定，與經營活動的開展及收入的取得無必然聯系。即使坐落在建制鎮，車流量也可能很少，有的即使在郊區，但是車流量依舊非常巨大。大部分管理區處于偏僻區，收入與盈利與否無必然聯系。此外，管理區存在大量非經營用地。高速公路建設時，出于工程對場地的特殊要求，征地面積比運營后實際使用面積要大得多；高速公路建成通車后，由于大多坐落于郊縣，會有天然池塘、水塘、荒地、邊坡及后期修建的高速公路延伸綠化帶等，經營所需區域僅占很小一部分。服務區更是如此，大部分用地如停車公廁、沿路外圍花壇等均為公共服務而設，生產經營用區域少之又少。因此，對高速公路企業實施稅收優惠也是考慮到特殊實際，不會違背按照經濟發展程度和城市化進程征稅的政策制定初衷。

(三)緩解國有基建企業建設經營壓力

為適應國民經濟快速發展對路網規劃的要求，高速公路企業還承接各種大型基礎建設任務。高速公路企業以社會效益為主，建設投資大、回收期長，為帶動和方便一些偏遠地區經濟，更是修建造價高、車流量少的高速公路或橋梁。從建設經營上看，除上市公司以外，高速公路企業普遍面臨建設資金匱乏、資產負債率高居不下的狀況。大多數企業由于利潤額長期負增長更對資金融通產生循環影響，有限的收入遠遠不夠還本付息。同時，重大節假日、綠色通道等通行費減免這一系列客觀因素也加重了高速公路企業的困境。此外，從管理上看，隨著路網的不斷加密，新建管理區投入成本必然不斷增長，老管理區管理眾多新路段，又存在管理上的各種問題（人員數量、薪酬以及工作強度等），對于斷頭路的管理難度就更大。因此，對高速公路企業房產稅和城鎮土地使用稅實施稅收優惠，這是對高速公路企業強有力的政策支持，更是對國家基礎設施建設企業間接的財政支持。

三、高速公路企業房產稅和城鎮土地使用稅稅收優惠的建議

結合高速公路企業房產稅和城鎮土地使用稅繳納的實際，在保質保量完成經營任務和履行社會責任的同時，急需進一步加大對高速公路企業房產稅和城鎮土地使用稅的優惠范圍和力度，以減輕高速公路企業作為社會性實業投資者的各種經營壓力。

(一)完善高速公路房產和土地基礎資料

房產稅和城鎮土地使用稅征管工作的進一步細化 （例如安徽省2014年已經實施房產稅和城鎮土地使用稅的明細申報，即逐條填寫房產和土地原值、地價、坐落位置、使用年限、用途等基礎信息，不再采用匯總申報），既對稅務部門了解企業情況提供了更加直觀的依據，又能使得企業可以羅列不同房產和土地的實際區位和特殊情況，使得稅收優惠政策的實施更加有理有據。因此，高速公路企業不斷完善和更新所屬房產和土地納稅信息，將是稅收優惠政策實施強有力的數據支持。

(二)出臺稅收優惠政策

1.稅收減免。稅收減免主要是對高速公路沿線范圍的房產和土地直接實施減免，即對收費管理區、服務區等免征房產稅和城鎮土地使用稅；對管理區土地按扣除相關公共用地、外圍綠化、荒山荒地之后的面積免征城鎮土地使用稅；對配電房、泵房、中控機房等養護營運專用房免征房產稅；對服務區餐飲、加油等營運用地用房以外的其他公共設施免征房產稅和城鎮土地使用稅。

2.稅率優惠。對高速公路企業，即使不對征稅范圍做減免，也應該考慮其社會作用，將其與房地產業、工業及其他高附加值行業區別對待，既可以提升企業行為的積極性，更可以一定的稅收額持續保證國家財政收入。稅率優惠主要為可以采取低于正常稅率的標準計征房產稅和城鎮土地使用稅，例如房產稅可以按照原值的50%為計稅依據，城鎮土地使用稅可以按照低于當地最低稅率的標準征繳。

3.先征后返。對于營業稅等其他地方稅種，有的省份對基礎建設類企業實施先征后返，對于房產稅和城鎮土地使用稅也可以參照此舉。比如，對高速公路企業可以采用按所屬期正常征收，按一定周期返還稅額作為財政資金投入，既保證稅源的穩定性，也可以給企業一定的財政支持。此舉不僅僅關系到主管稅務機關，與主管財政部門、交通管理部門也必須進行溝通。

4.簡易征收。考慮到高速公路企業遍布各地，各地的征稅標準也不盡相同，且位置與投資、經營無必然聯系，可以對于城鎮土地使用稅按照所屬期采取統一低稅率簡易征收，不論是否在建制鎮范圍、不論土地極差大小，統一按照當地最低標準或其他較低標準計征。

(三)加強稅收優惠監管

對于稅收減免，稅務主管機關對納入減免范圍的房產和土地進行事前考察確認和事后核準，對于不符合條件的房產和土地不允許隨意計入免征范圍；對于稅率優惠和簡易征收，稅務主管機關日常申報時要與企業房產和土地備案明細信息進行核對，嚴格按照指定稅率征收，不得混入其他業務類房產和土地借此享有此優惠；對于先征后返，在申報信息時進行核對，并在稅收政策執行時會同財政主管部門進行核定，防止企業利用政策優惠進行非合理避稅。

綜上所述，房產稅和城鎮土地使用稅稅收優惠政策要根據各地具體情況來確定，既要考慮高速公路企業的經營實際，也要最大限度地考慮國家政策導向及稅務機關的征管要求，在維護國家稅源穩定的同時不斷帶動和促進高速公路企業的健康持續發展。