加強稅收業(yè)務檔案利用的探索與實踐

張志忠 朱水琴

（蘇州地方稅務局，江蘇蘇州，215005）

蘇州地稅稅收業(yè)務檔案集約化管理項目鑒定會

稅收業(yè)務檔案是各級稅務機關受理的涉稅資料和依法在各項具體稅收管理活動中產生的表證單書、聲像等歷史記錄，以及納稅人、扣繳義務人按照經過征納雙方認可的電子簽名報送的數(shù)據圖文等電子資料。稅收業(yè)務檔案來源于稅收征、管、評、查的全過程，種類多、范圍廣、數(shù)量大、跨度長、交叉密，給增值利用帶來較大的難度和限制，未能充分發(fā)揮好服務稅收工作和納稅人的作用。因此，借助現(xiàn)代信息技術，推進檔案增值利用是稅務部門檔案管理面臨的迫切任務。

一、稅收業(yè)務檔案利用的現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的稅收業(yè)務檔案處于封閉式管理之中，檔案管理以保管為主，以案卷不丟失為原則，致使業(yè)務檔案利用單一，主要限于手工查借閱紙質業(yè)務檔案，制約了檔案作用的發(fā)揮，已不適應時代發(fā)展的要求。

（一）對檔案工作的認識存在誤區(qū)

不少稅務干部對檔案工作的認識存在一些誤區(qū)，有的認為檔案工作屬保管性工作，是單位的邊沿工作，只要“守好攤”，不丟失，不泄密，能應付外部調檔、內部查資料就行；有的對檔案工作的重視程度不高，往往把檔案工作視為只需機械操作的“閑職”；有的簡單地認為檔案現(xiàn)代化就是計算機辦理檔案，只要購置了計算機等硬件，就實現(xiàn)了檔案管理現(xiàn)代化。這些認識誤區(qū)，使檔案人員在具體工作中不能積極主動適應現(xiàn)代管理方式，不思創(chuàng)新，嚴重影響了檔案利用信息化建設的有效開展。

（二）對檔案利用價值認識不足

目前，檔案管理部門較多的資源投入到檔案的收集、整理、裝訂、裝盒、歸檔、消毒、上架、保管等基礎工作。即便有檔案利用開發(fā)工作，更多的是針對文書檔案，對稅收業(yè)務檔案利用開發(fā)卻涉足不多，稅收業(yè)務檔案利用存在信息化利用水平低和利用率低的“兩低”現(xiàn)象。不少稅務人員缺乏對業(yè)務檔案資料及相關數(shù)據的研究和應用，理解和把握上趨于數(shù)量化、片面化，缺少綜合利用的實際性與時效性相結合的高效能考慮。

（三）對歷史業(yè)務檔案的信息化建設滯后

傳統(tǒng)的檔案管理從收集、整理到裝訂、保管，基本上是手工操作，后期調閱也以手工為主。在成立專門的檔案管理機構之前，歷史稅收業(yè)務檔案由各稅源管理分局歸檔保管，檔案信息化建設未得到充分重視，業(yè)務檔案調閱效率低、利用率低，致使稅收業(yè)務檔案利用工作在稅收工作現(xiàn)代化建設中落下距離。

二、加強稅收業(yè)務檔案利用的必要性

稅收業(yè)務檔案的利用，就其基本性質來說，是一項管理性、服務性和政治性的工作。加強稅收業(yè)務檔案利用，是稅收各項工作自身發(fā)展的內在需求。

（一）加強稅收業(yè)務檔案利用是優(yōu)化納稅服務的需要

當前納稅人辦理涉稅事項資料較繁雜，同樣的資料在不同的崗位和不同的時間存在反復提供和查驗，既增加了納稅人的辦稅成本，又影響了稅務機關的工作效率。加強稅收業(yè)務檔案信息化利用，可以做到一次采集歸檔，多環(huán)節(jié)、多層次的反復利用，極大地方便納稅人，也減少稅務機關內部資料傳遞的麻煩，實現(xiàn)征納“雙減負”和“雙贏”。

（二）加強稅收業(yè)務檔案利用是落實執(zhí)法責任的需要

堅持依法治稅，必須對納稅人稅務登記、納稅申報、稅收優(yōu)惠等各項涉稅行為進行實時過程監(jiān)控管理。而通過稅收業(yè)務檔案的信息化利用，依托網絡快速調閱涉稅原始掃描件，可以方便地找出涉稅業(yè)務的不足之處，不僅能做到結果的監(jiān)督，而且還可提供過程證據，為強化執(zhí)法責任、加強執(zhí)法監(jiān)督提供新的途徑和依據。

（三）加強稅收業(yè)務檔案利用是推進各項工作的需要

稅收業(yè)務檔案作為歷史見證，可及時、系統(tǒng)和有效地為各項工作提供依據和服務。加強其利用，為稅收征管、風險評估、稅務稽查工作提供資料，以及為稅務行政復議、訴訟提供證據方面發(fā)揮重要作用；加強其利用，對服務領導決策、加強稅收征管、探索稅收規(guī)律具有非常深遠的意義；加強其利用，是構建信息化稅收征管體系的必然要求和必然趨勢，是實現(xiàn)檔案現(xiàn)代化、稅務現(xiàn)代化的重要組成部分。

三、探索稅收業(yè)務檔案利用的新方式

加強稅收業(yè)務檔案利用需要夯實基礎、明確目標。通過實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的數(shù)字化、網絡化、自動化、一體化、多元化，不斷提升稅收業(yè)務檔案的利用價值。

（一）實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的數(shù)字化

稅收業(yè)務檔案的數(shù)字化是整個檔案管理信息化的基礎。加快室藏稅收業(yè)務檔案的數(shù)字化進程，以電子文件的歸檔和管理為重點，實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的數(shù)字化。蘇州地稅局目前庫藏紙質稅收業(yè)務檔案632,527卷，按照“存量數(shù)字化”的思路，實踐了歷史檔案數(shù)字化加工外包項目。第一期和第二期歷史業(yè)務檔案數(shù)字化加工外包項目，具體包括掃描約1720萬頁檔案，并將掃描后的圖像文件、文件級目錄與江蘇省地稅局電子檔案管理系統(tǒng)掛接，轉換約300 萬頁電子掃描文件格式，由JPG 單頁按件合并成PDF 格式，匯總后掛接入電子檔案系統(tǒng)。項目完成后，對1994年建局以來尚在保管期限內的所有歷史業(yè)務檔案實現(xiàn)全文數(shù)字化，為數(shù)字化利用夯實了基礎。

（二）實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的網絡化

稅收業(yè)務檔案利用服務正由傳統(tǒng)面對面服務為主向以網絡服務為主轉變，依托電子檔案管理系統(tǒng)，實現(xiàn)網上調閱和傳遞，實現(xiàn)利用的網絡化。蘇州地稅局早在2010年提出了集“自動化管理、數(shù)字化加工、網絡化服務”于一體的檔案信息化管理目標，投入專項經費1000多萬元，大力實施檔案信息化，配備必要的檔案信息化設備，于2013年8月開始推廣運用“江蘇省地方稅務局電子檔案管理系統(tǒng)”，為加強稅收業(yè)務檔案網絡化利用提供保障。各單位、各部門可以通過運用電子檔案管理系統(tǒng)，依權限申請查詢、調閱各類業(yè)務檔案信息，實現(xiàn)足不出戶“一鍵查詢”，有效提高了稅收業(yè)務檔案的利用價值。

（三）實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的自動化

加強稅收業(yè)務檔案利用，必然要實現(xiàn)其利用的網絡檢索自動化。蘇州地稅局依托“江蘇省地方稅務局電子檔案管理系統(tǒng)”，不斷提高利用的自動化水平。2015年7月起取消了對稅源管理人員調閱其管理對象電子檔案的審批流程，支持其直接查看管理對象的檔案信息；運用電子檔案管理系統(tǒng)中的“業(yè)務檔案查詢”和“按戶查詢”模塊，通過稅務管理碼和納稅人名稱關鍵詞檢索，可查詢到該納稅人的所有征管檔案。

（四）實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的一體化

實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案信息接收、存儲和提供利用的一體化，使稅收業(yè)務檔案的各個環(huán)節(jié)緊扣，成為一個有機的整體，以獲得更高的效率。蘇州地稅局積極創(chuàng)新，推廣應用CA申報方式，依托網上辦稅廳，減少了納稅人紙質資料報送，將納稅人的各種申報信息通過CA數(shù)字證書形式傳遞到稅務機關，形成可隨時歸檔的電子檔案。自2015年7月開始，隨涉稅業(yè)務操作的電子檔案功能并入了江蘇省地方稅務局大集中核心征管系統(tǒng)，與省局大集中征管信息系統(tǒng)、納稅服務部門前臺采集的影印系統(tǒng)“三位一體”。影印系統(tǒng)中的電子文件，可直接導入電子檔案管理系統(tǒng)；征管信息系統(tǒng)記錄反映的征管情況數(shù)據，通過電子檔案管理系統(tǒng)可查看所對應的原始紙質資料，實現(xiàn)了稅收業(yè)務檔案利用的一體化。

（五）實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的集約化

蘇州地稅局積極創(chuàng)新檔案管理模式，全面整合檔案資源，成立檔案管理中心，依托電子檔案管理系統(tǒng)，大力推進檔案集約化管理。檔案管理中心將各稅務分局、稽查局、各機關處室的各類檔案按照業(yè)務流程統(tǒng)一進行集中化、規(guī)范化管理，包括收集、整理、編號、錄入、掃描、裝訂、消毒、入庫、排架等，確保檔案資料的完整性、安全性和保密性，形成了檔案集中統(tǒng)一管理與服務的工作機制，實現(xiàn)了檔案實體、檔案信息、檔案利用的高度集中化、電子化，滿足了“征、管、評、查”等各部門、各環(huán)節(jié)的利用需求。“稅收業(yè)務檔案集約化管理項目”作為省檔案局立項管理的科技項目，得到省、市兩級檔案系統(tǒng)評審專家的充分肯定，順利通過省檔案局科技鑒定。

（六）實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的多元化

改變單一的查詢利用方式，創(chuàng)新理念和方式，實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用的多元化。蘇州地稅局以加強檔案利用為目的，為檔案管理中心配備了檔案專業(yè)、稅收專業(yè)、會計專業(yè)、計算機專業(yè)等多領域的本科以上學歷人員，提供人員保障，探索業(yè)務檔案利用方式的多元化。借創(chuàng)建5A級數(shù)字檔案室契機，改造電子檔案管理系統(tǒng)，以服務部門為導向，針對查詢率和利用率較高的稅務登記、納稅評估，建立可供查詢的滿足部門和服務需要的專題數(shù)據庫；開展多種形式的稅收業(yè)務檔案編研，匯編《走近稅收檔案》《2014年度稅務稽查優(yōu)秀案例》等編研材料，為督查內審、稅務稽查和納稅評估等提供了有力保障。

四、進一步加強稅收業(yè)務檔案利用的思考

稅務現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程，包括現(xiàn)代化的檔案管理理念、管理方式，現(xiàn)代化的設備和復合型、高素質的管理人才等。要實現(xiàn)檔案價值最大化，就必須實現(xiàn)檔案利用的現(xiàn)代化和信息化。

（一）增強意識切實重視檔案工作

1.強化檔案工作意識。從思想上重視，摒棄對檔案工作的各種認識誤區(qū)，領導干部帶頭學習檔案知識，不斷加大檔案宣教、投入、獎懲力度。有計劃地把有關檔案法律法規(guī)，以及查閱電子檔案方法納入全局學習的內容，引導干部職工樹立檔案理念，獲取各部門對檔案工作全方位的支持，不斷提升對檔案工作的重視度和對稅收業(yè)務檔案利用的主觀能動意識。

2．提升檔案人員素質。以檔案現(xiàn)代化的標準，結合本單位實際情況，針對檔案工作者的不同層次、不同崗位，有計劃、有步驟地對檔案人員進行繼續(xù)教育，持續(xù)進行知識更新，盡快改變檔案人員的知識結構老化的狀況。組織各類檔案專兼職人員參加檔案局、地稅系統(tǒng)組織的專項培訓，增強檔案信息化服務意識，提高信息化管檔能力，適應檔案信息化利用工作的要求。

(二)提高稅收業(yè)務檔案的利用度

1.提高對內利用度。一是把握有利契機，以檔案工作省五星級復審、5A 級數(shù)字檔案室創(chuàng)建為抓手，實現(xiàn)稅收業(yè)務檔案利用模式、利用效能的創(chuàng)新和提升。二是強化稅收業(yè)務檔案數(shù)字化工作，將存量和增量檔案全部納入數(shù)字化范疇，提高檔案的查全率、查準率，實現(xiàn)檔案利用便捷和檔案實體安全。三是提升稅收業(yè)務檔案利用效果。以服務征管為重點，充分利用業(yè)務檔案信息，掌握納稅人偷逃稅的不良記錄，開展重點管理和跟蹤,預防和打擊偷逃稅行為；以防范執(zhí)法風險為切入點抓檔案利用，通過檔案收集、規(guī)范整理、準確鑒定等環(huán)節(jié)，及時查找稅收執(zhí)法風險點，最大限度地防范過錯的產生；依托歷史業(yè)務檔案，建立稽查、風評、會計實驗室，作為本單位新進人員的實訓基地，為稅收業(yè)務培訓提供支撐。

2.提高對外利用度。延伸檔案服務職能，提高對外利用度。一是維護納稅人在經濟活動中的合法權益，主動研究納稅人的稅收業(yè)務檔案利用需求，實現(xiàn)業(yè)務檔案的便捷利用。二是科學搭建“稅收業(yè)務檔案查閱中心”，依托稅務網站，根據權限、不同業(yè)務類型及涉稅事項，科學建立目錄索引，及時更新維護，為納稅人涉稅咨詢和查閱資料提供支持。三是開展稅收業(yè)務檔案編研，編撰納稅風險提醒、納稅人業(yè)務檔案視野等編研材料，從歷史業(yè)務檔案角度提供納稅服務。

（三）加強稅收業(yè)務檔案利用的信息化建設

1.建設利用新模式。創(chuàng)建新型稅收業(yè)務檔案的管理模式和利用方式，努力減少納稅人重復報送資料的現(xiàn)象，形成以電子檔案為主、紙質檔案為輔的稅收業(yè)務檔案管理模式；依托電子檔案系統(tǒng)，形成通過計算機和網絡對檔案信息進行檢索查閱的利用方式。同時，加強部門合作，將稅收業(yè)務檔案信息化利用融入到稅收工作信息化的大局中考慮，防止形成信息孤島和重復投入。

2.加強技術運用。加快推進檔案信息電子化管理和利用，增強應用軟件的適應性，不斷提升檔案的利用效率，切實服務領導決策和廣大納稅人。如目前掛接到電子檔案管理系統(tǒng)的影印件屬于海量數(shù)據，只能按管理碼或納稅人名稱等檢索，而不能對影印文件內容檢索，需研發(fā)新技術，破解海量數(shù)據格式轉換，實現(xiàn)影印文件內容的關鍵詞檢索，提升電子化檢索效果。

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