以南海“政經分離”“四步階梯”模式探索農村基層自治組織改革

莫仁邊

（重慶電子工程職業學院管理學院，重慶 401331）

1 南海農村“政經分離”的背景

“政經分離”即政治管理體制與經濟管理體制分離管理，從而讓政治管理更科學，經濟建設更專業。脫離以前用經濟來衡量政治，用經濟來要挾政治，用政治來制約經濟發展的不正之風。

隨著全國農村城市化進程的加快，原有農村“三位一體”的治理模式，使集體經濟組織“綁架”了農村的黨組織和自治組織，導致自治組織重經濟發展而輕公共服務與社會管理。同時自治組織既是運動員又是裁判員，缺乏監督，與村民之間也缺乏信任機制，容易引發各種矛盾及腐敗的滋生，導致社會的不穩定。這種體制一直以來困擾了農村基層的發展，成為農村經濟社會和諧發展的絆腳石[1]。誰掌握了基層的行政權，誰就掌握了經濟權，弱化了社會服務職能。

舊的管理模式已經不再適應現在的新環境與新機遇，很多學者與專家、管理者都在探索一種新模式來治理新農村，縮短農村城市化進程。農村改革的“三農”專家、中國社科院農村發展研究所研究員黨國英提出，農村集體經濟制度某種程度已成為拖延城市化進程的阻力。農村的發展模式與城市加快轉型之間的矛盾已日益尖銳。村與村各自為政，土地資源利用粗放，環境污染問題多發，許多“低、散、弱”的落后產業仍聚集在農村[2]。

經濟學博士、南海區委書記鄧偉根根據實際情況梳理出南海農村當前面臨的關鍵問題：①政經不分。經濟組織和行政機構混淆在一起，引發一系列問題；②城鄉二元分割突出。村里有村里的做法，城里居委會又有一套做法，差別明顯；③農村利益導向存在偏差。不少村民只問分紅，不顧風險[2]。其中“政經不分”的問題是解決所有問題的關鍵點。

2 南海農村“政經分離”的意義

南海的“政經分離”，把農村基層治理作為突破口，實現自治職能與經濟職能之間的分離，確保集體經濟不受其他因素的干擾，在體制上理順了基層治理格局，對新農村建設具有重大意義：

（1）農村實現城市中社區化管理，城市服務擴展到農村，政府財政對農村公共服務承擔了重大的責任。

（2）城鄉之間基本實現公共服務均等化，特別是城鄉社會保障一體化進展迅速，使城鄉二元結構的關鍵環節之一開始被打破[2]。

（3）明晰了基層農村的治理格局，打破了農改城的發展約束，有利于村委會恢復其自治功能的本身，把更多的精力放到農村日常管理上。

（4）建立了集體資產使用權交易平臺，有利于克服集體經濟固有的“內部人交易”弊端[2]。

（5）農村產權逐漸明晰，有利于進一步深化改革[2]。

（6）盤活農村集體建設用地，節約農村土地的利用。

（7）建立農村集體資產交易平臺和財務監管平臺，在將集體經濟組織從自治組織中剝離出來的同時，強化農村集體“三資”（資源、資產、資金）處理的公開性和透明性，讓農村財務“干凈”，“村官”清白[3]。

3 南海農村“政經分離”基層治理改革的“四步階梯”

3.1 第一步：從“村改居”入手展開農村綜合改革

南海區石聯村實施撤村改居，并票選出社區干部，村黨組織也過渡為社區黨組織。社區黨組織書記、社區居委會班子成員將不再兼任原村集體經濟組織管理層成員，實現黨組織領導下的政經分離[2]。

南海“村改居”的推進是全新一輪農村綜合改革。“村改居”后設立社區居委會，區鎮財政有補貼，改革也觸及了南海農村體制的核心。政經分離之后，農村集體經濟下一步將向自主經營、盈虧共擔的風險經營轉變[2]。

按民生優先的原則，南海將引導農村集體經濟組織適度調整農村集體資產收益分配結構，優先為農村居民出資參保，探索農村居民保障從不穩定的分紅式保障向穩定的城鄉統籌式社會保障轉變。

3.2 第二步：在“村改居”的基礎上，全面激活基層自治組織的服務職能

村民改成居民、行政村向社區居委會的轉變是社會管理的主體平臺，南海創新社會管理的當務之急是激活基層自治組織的服務職能。之前推行的“村改居”措施能否取得階段性成果也需要基層自治組織服務配套。

隨后南海區探索思路出現，即基層政經分離，將自治組織從政經混合的狀態中解脫出來[4]。基層政經分離為社會建設搭建了主體平臺，目的就是要將自治組織的公共服務職能激活。市場能辦的事交給市場，組織能辦的事交給組織，社會能辦的事交給社會。集體經濟組織本該市場化，按經濟規律運作。為了實現基層自治組織服務職能的充分發揮，采取了人才資源、信息技術創新準兩大措施。

3.2.1 將社工人才納入人才戰略

基于社會建設與管理相關研究較為薄弱的情況，南海區已與華中師范大學聯手成立國內第一家社會管理創新博士后研究基地。把社會工作人才隊伍建設納入人才立區戰略，探索社會工作人才職業化管理，優化隊伍結構，提高工作待遇。

政府加大采購力度，考慮將整合資源、探索社區聯手，將類似的社區服務擴大服務面和影響力，以政府投入引導更多社會資源參與，培植社會組織。

3.2.2 信息技術創新社會管理手段

南海區大力建設的“南海一點通”電子政務平臺，實現“網絡行政”有助于政務工作流程的再造，提高辦事效率。今后“南海一點通”將逐漸輻射到社區服務。

3.3 第三步：深化體制改革創新發展模式，推動基層自治組織服務職能與社會管理創新，經濟社會轉型

在經過“村改居”及“政經分離”之后，村居為群眾提供公共服務的本來面目得以理清。南海區探索的基層社會管理創新也是要通過理順基層各類組織的關系，最終向所有居民提供均等化的高效服務。

在創新社會服務機制方面，南海區將建立社會服務購買機制。出臺政府購買服務的相關政策，按照城鄉統籌、政府團購的要求，編制政府購買服務“年度目錄表”，納入財政預算和政府采購范圍[5]。同時引導和鼓勵公共服務社會化、專業化和市場化運作，吸引民間資本和社會力量投資或捐助。

3.4 第四步：基層自治組織服務職能與社會管理創新——區社工委和村(居)集體經濟管理辦公室掛牌成立

全區推進政經分離之后，南海農村管理體制改革采取進一步舉措——區社會工作委員會、區村（居）集體經濟管理辦公室掛牌成立。

南海區社會工作委員會（以下簡稱區社工委）是圍繞社會建設和管理成立的機構，與南海區城鄉統籌局聯動。區社工委的職責主要是統籌、協調、指導全區社會管理創新各項工作的開展，包括整合理論資源、政府各職能部門資源、鎮街和社區的基層資源以及社會資源，尤其是推動基層自治組織更好地實現自治職能[6]。

南海區村（居）集體經濟管理辦公室則是對原村（居）集體經濟監管體制的深化改革。該辦公室將更多地從政策層面提供指導，引導集體經濟組織按照經濟規律實現自管、自治和自我發展，與自治組織徹底分離。

除在區級設立這兩個機構，也將在8個鎮街陸續設立相應新機構。這是南海深化整個農村管理體制改革，也是深化政經分離改革的舉措。設立社工委和村（居）集體經濟管理辦公室，可以視為南海對前期政經分離的回應，是對推進自治組織和經濟組織各司其職的進一步探索[6]。

圖1 南海“四步階梯”的改革措施

4 南海“四步階梯”模式實施后的五大成果

4.1 財務監管平臺全面鋪開，讓財務干凈村官清白

“政經分離”是把農村集體經濟組織從自治組織中剝離出來，形成村（居）黨組織、自治組織和集體經濟組織“三駕馬車”齊驅的局面，以此將“三資”（資源、資產、資金）納入財務監管平臺，即南海選擇以農村財務監管平臺配套農村集體資產交易平臺的運作模式，將農村財務監管“前移”，對“三資”實行在線實時監控[3]。有效地破解事后監管的困局，保障農村集體資產和財務安全。

實施財務監管平臺，消除很多村干部壞思想。農村集體資產交易平臺讓村里的土地、物業得以公開招租，集體資產增值大幅提升，財務監管平臺又保障了財務規范運作，而村民理財小組則是定期查看、監督。

4.2 南海“政經分離”實施后，積極鼓勵外來人員參與自治

廣東很多地方，外來工的大量涌入使外來工的人數甚至超過本地居民，他們的利益訴求也隨之成為廣東農村不得不管的“村里的事”。

但由于體制的原因，外來人員參與本地事務的情況很少。平時搞一些文藝活動、免費體檢、就業培訓等，都是組織本村的村民參加，外來人員都不能享受。實際上，像就業培訓這樣的活動應該是所有居民都能享受到的社區服務。

農村的自治職能與經濟職能綁在一塊，外來人員無法參與，因為有經濟組織，涉及到本地利益這一塊，外來人員加入，村民會有意見。一旦把經濟職能分開，本質是本地村民祖宗留傳下來的家業，由本地村民自己來管理。而外來人員在這里居住一定的時間，可以參與到自治組織的管理，這樣既不影響本地村民的經濟利益，也有利于外來人員迅速融入本地。讓外來人員參加自治，有利于本地人與外來人員的融合。

4.3 “政經分離”給基層“松綁”，實現自治職能與經濟職能分離,率先建立農村集體資產管理交易平臺

南海的制度設計中，“政經分離”首先要實現自治職能與經濟職能之間的分離，以確保集體經濟不受其他因素的干擾，公開透明，按市場規則運行。基層組織也各自“回歸”，村委會干部回歸到社會管理和公共服務的職能上。

“政經分離”只是第一步。隨后，南海還在全省率先建立農村集體資產管理交易中心，達到規定額度的集體資產必須進入中心進行管理交易，使集體資產得以“信息化”管理和“陽光化”交易[7]。另外，還建立了村（居）集體經濟財務平臺，將集體資產、資金、合同、債券等全部由第三方會計師事務所進行管理。

“兩大”平臺的建立，初步實現農村集體資產所有權、發包權與經營權的“三權分離”，實現了集體經濟公開透明運營，有效化解了引發農村不穩定因素的癥結。

4.4 立足農村最基層管黨治黨，經聯社年內全面建立黨支部

南海區將出臺相關決定，首次系統化加強和創新全區村（居）基層黨組織建設，重點舉措包括：①經聯社年內全面建立黨支部，并納入“兩新”組織管理范疇；②以村（居）黨建統籌基層各類黨建，實施黨組織網格化、精細化管理；③全面建立“黨員志愿服務隊”等社區服務平臺，探索社區黨員“社工化”[8]。

加強和創新社會管理，主導者就是村（居）基層黨組織。在此前“政經分離”農村改革理清基層自治組織與經濟組織的分工關系后，南海當前正在原有思索的基礎上，率先強化基層黨組織的領導核心地位，讓強化基層黨建與“政經分離”并行，以此構建社會基層治理新格局，深化社會建設。

“政經分離”后率先強黨建，南海全面啟動“政經分離”農村改革，將中國基層組織3個架構之中的自治組織和經濟組織，從原有的“混合”轉變為“分離”，并有明確分工，自治組織（村委會）管服務，經濟組織（經聯社、經濟社）抓經濟。

4.5 借勢“政經分離”，深化社會建設

南海區區委組織部準備探索建立“社區理事會”，以村（居）黨組織為核心，匯集轄內政府社會工作部門、居委會、企業及熱心居民，分界別開展基層服務。在城市社區全面建立“社區服務中心”，整合黨政、第三方、社會以及村（居）等多方服務資源[8]。

一系列的制度背后，是一個以“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經濟組織為支撐、社區服務中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的基層治理新格局。在這個格局之中，強化黨組織為核心，追求“治以自治”，讓群團組織、社會組織等各盡其能。

圖2 南海改革取得的五大成果

5 未來發展規劃

南海農村改革的思路是要逐步實現“6個轉變”：①農村體制由政經混合型體制向政經分離型體制轉變；②社會管理從農村管理型向城市社區型轉變；③農村集體資產從享盈不負虧、集體分紅型向自主經營、盈虧共擔的風險經營型轉變；④村民社會服務從無償福利型向有償分擔城市管理型轉變；⑤農村居民住宅從傳統單家獨戶型向現代社區公寓型轉變；⑥農村居民的福利保障從不穩定的分紅式保障向城鄉統籌式的穩定的社會保障型轉變[5]。

南海再用5年左右通過城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務和社會保障等5個方面，推動城鄉統籌發展[2]。

按南海政經分離的設想，未來南海農村基層組織將形成自治組織和集體經濟組織并駕齊驅的格局。村民辦事到社區服務中心，集體資產發包和日常財務管理要到農村集體資產管理交易中心，農村的財務管理到農村財務監管中心。所有的事務將公平、透明操作，杜絕權力尋租空間，避免造成農村的不穩定因素[2]。

6 探索與小結

雖然南海農村改革已經確定目標，但還能進一步拓展改革空間，以保持改革的首創性和前沿性。改革還需在以下幾個方面繼續探索：

（1）要繼續反思農村集體經濟的成敗得失，徹底進行農村產權改革。股權固化和集體經營性資產使用權的競價交易是第一步，今后還應考慮股權本身的交易，最終實現物權的固化和民營化[2]。

（2）要考慮把農村治理的思維徹底轉變為城市治理的思維，把村街整治以后形成的小型專業農戶居民點就近劃歸城市社區管轄，取消村委會建制。南海是經濟發達地區，真正的農民很少、純粹的農業社區更少，所謂農村治理本質上是城市治理。認識不轉變，改革思路難放開[2]。

（3）要確立以自治為核心、法制為基礎的基層政治改革思路，推動基層社區的法制建設[2]。

（4）需要探索的是一種新的農村經濟發展管理模式來支撐南海未來的發展。

（5）南海改革目前采用的“四步階梯”，它們除了在順序上有聯系，在內容上或者是具體落實時，是否應該存在相互滲透與嵌套。

（6）在基層自治組織改革中還未涉及到基層人員的激勵與自學習、自適應問題，改革的模式對具體工作人員有影響，具體工作人員又怎么樣來反作用改革的模式。

南海農村“政經分離”改革屬于農村城市化進程重要實施手段，是農轉城的探索，更是農村基層自治組織改革的試點，是國家基層自治組織改革試驗田。本文以上的問題都還待于在未來的研究與國家政策的支撐下逐一揭開神秘的面紗。希望本篇文獻綜述能夠幫助有志于研究基層自治組織改革領域的研究者找到未來的研究方向。

[1]雷輝.南海力推“政經分離”給基層“松綁”[N].南方日報，2012-04-26(A06).

[2]王亞亮.南海農村改革駛入“深水區”[N].佛山日報，2011-01-24(A03).

[3]趙進.政經分離讓財務干凈村官清白[N].南方日報，2012-03-07(A05).

[4]熊樂平.政經分離——激活自治組織服務職能[N].佛山日報，2011-07-26(A04).

[5]熊樂平.四大改革探求南海轉型路徑[N].佛山日報，2011-08-02(A03).

[6]陳訓豪.南海政經分離更進一步[N].佛山日報，2012-02-04(A01).

[7]藍之馨.南海“政經分離”探索:為外來工參與自治留空間[N].第一財經日報，2012-03-28(A04).

[8]林煥輝.南海立足農村最基層管黨治黨[N].南方日報，2012-05-08(A05).