我國城市社區治理權力的配置與運行

李 梟

（東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

社區權力是指社區內包括國家權力、社會權力和市場力量綜合考量的集合權力。從權力運行的角度來看，社區權力可理解為調動社區內人力、物力和財力等資源的能力。隨著工業化、城鎮化的快速發展，我國城市社區從致于國家權力之下的單位制管理體制，變遷為政府、社區自治組織、志愿組織、企業和居民多元主體參與下的社會權力多元化的治理格局。經濟領域和社會領域的多元發展活力要求國家政治權力的退縮與放權，其他社區治理主體權利意識和權力存在感的增強更加快了對城市社區治理權力的重新配置。良好的社區治理效率要求對社區治理權力進行合理配置和有效運行，社區治理權力的合理配置與運行也為社區內公共權力存在的合法合理性、社區組織運作的民主自治性及國家權力與社區權力的雙向良性互動提供了保障。因而，本文結合我國城市社區治理變革現狀，就如何進行合理的城市社區治理權力配置與運行展開研究，研究結論對當前城市社區治理改革具有重要的理論和現實意義。

1 城市社區治理主體的權力界定

由于社區各權力主體的權力配置不規范，導致越權管理、管理失位、治理無效等現象頻現，使各主體間權力的相互沖突現象亦時有發生，明確規范社區各主體的權力才能緩解權力的相互沖突，并減少沖突成本，這也是實現良好社區治理局面的基礎。城市社區治理主體的權力范圍可作如下界定：

1.1 政府組織的權力界定

傳統社區管理中，街道辦事處、其他政府職能部門在社區工作中的行政化色彩濃重，行政權力的過度滲透直接影響了社區組織自治權力的發揮，壓制了其他治理主體的發展。同時，權力互動的過程會加劇街道辦事處和居委會之間權力的沖突。因而，在當前多元主體參與社區治理的現狀下，參與社區治理的政府組織要切實改變權力角色，從行政權力向社會權力轉變，履行服務型政府職能。比如街道辦事處應推進政事分離，進行權力下放，將邊際效用大的公共產品或服務交給社區組織，或通過購買服務的形式交給企業組織提供。政府組織的權力定位應當是行使服務者和宏觀管理者的權力，當然也要嚴控政府相關職能部門將其行政事務向社區自治組織攤派，以削弱基層自治組織的自治能力。

1.2 黨組織的權力界定

在社區治理中，社區黨組織和黨委的權力也應進行明確界定。國家民政部“關于在全國推進城市社區建設的意見”提出，社區居委會是在黨領導下的社區居民實現自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織。這闡明了社區黨組織的領導地位。一般而言，社區黨委書記與社區居委會主任由同一人承擔，黨組織的工作在政治、思想、組織和日常生活等4個方面上起到指導作用。在社區治理中，黨組織權力作為一種政治領導權，應明確社區建設發展的政治方向，旨在強化黨在基層執政的基礎，不應參與日常社區治理活動中的具體公共事務管理。社區黨組織應認真傳達貫徹執行黨的路線方針、政策和上級指示，做好社區內經常性的思想政治工作，協調社區與社區間以及社區內各組織間的關系，動員社區力量整合社區資源，為社區自治營造良好的政治環境。

1.3 社區組織的權力界定

在城市社區治理中，社區組織包括城市居民委員會和業主委員會等自治組織，及其他非志愿性組織。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居委會的職責包括宣傳法律法規和國家政策、辦理公共事務和公益事業、調解民間糾紛、維護社會治安、協助政府部門辦理各項工作、開展便民利民的社區服務活動、向政府反映民眾意見等。根據“業主大會和業主委員會指導規則”，業主委員會的權力基于社區業主的物權，包括選擇物業管理企業并與其簽訂服務合同、監督協助物業公司履行合同內容、向業主大會報告物業管理情況、將業主意見和建議及時反饋給物業企業等。社區組織權力還包含社區中介組織的權力，這類權力以非營利性組織和志愿者作為載體，以社區居民作為組織成員的基礎，以滿足居民需求為目的，在社區所涵蓋的地域范圍內，由居民本著自愿民主、公平平等的原則成立或參加，致力于社區服務與管理。這種新興社區組織發展空間隨著政府權力下放和社會職能的逐漸剝離而有所拓展，相應承擔了滿足居民多樣化服務需求的職責。合理界定社區組織權力能避免在傳統社區管理中對政府組織監督的無作為行為，鍛煉居民的自我管理能力，促進社區民主建設的進程。

1.4 社區居民的權力界定

城市社區居民的權力通過有效參與治理，體現為管理權和監督權兩方面。社區居民通過參與社區居委會和業主委員會等自治組織的活動來行使對社區事務的自我管理權，并體現其自我管理的主體性和治理責任感。同時，亦通過監督社區其他治理主體的日常行為行使監督權，推動社區管理主體權力運行的合法化和規范化。

2 城市社區治理權力合理配置與運行的原則

在上述城市社區治理主體權力界定的基礎上進行合理的治理權力配置和運行，須遵循一定的原則，這是保證治理效率的基礎。城市社區治理權力配置與運行的總體要求為，堅持以科學合理的權力配置原則為基礎，以社區居民福利最大化為目標，實現社區建設的和諧及可持續發展。具體的配置原則應包括如下方面：

2.1 堅持黨組織的領導

誠如上述所言，社區黨組織是國家強化基層建設的基礎，是社區建設和治理的領導核心。堅持社區黨組織的領導，體現了基層治理的社會主義性質，有利于在思想、政治和政策宣傳層面保證社區治理的協調性，發揮社區黨組織和黨員的積極作用。

2.2 堅持市場化原則

堅持社區權力配置的市場化原則是提高社區治理效率的訴求，市場經濟環境下，一些邊際效用高的公共服務可以交由企業組織來提供，社區內企業組織作為市場力量的代表，可以通過價格競爭機制提供各類社區服務，實現社區居民福利最大化。當前我國的現狀是，存在經濟條件較差的社區，社區企業組織權力結構相對單一，行政控制集中。而較好的社區又因物業公司實力過強，雖制衡了國家權力的單一化，但同樣也呈現一級化的格局。因此，市場化作為社區建設的驅動力之一，可以有效實現社區治理的效率，實現社區權力配置在各主體間的均衡狀況。

2.3 堅持社區自治原則

社區治理的核心目標是通過多元主體的互動參與，實現有效的社區自治局面，因而社區各主體的權力配置和運行應當堅持社區自治原則，形成多元化公共權力和治理主體的治理形態。社區自治可作為社區組織發展和促進社區建設的重要前提，居委會和業主委員會等法定自治組織通過發揮其組織、協調功能，搭建居民自我管理、自我監督和自我教育的組織平臺，同時政府培育和促進各種志愿性組織的發展，動員社區居民參與社區重大事物的決策，激活社區治理的活動，實現社區治理權力的順暢運行。

3 城市社區治理權力的權力配置和運行模式——多元主體參與下的協同治理

社區治理是政府部門、企業組織、志愿性組織、社區自治組織和居民通過共同參與和通力合作，來解決社區存在的諸多問題的過程。協同治理是指通過多元治理主體的參與和合作，尋求有效治理結構的過程。隨著社會治理由單一中心向多中心的轉變，其實施主體不僅是黨和政府，還要依托于各類社會力量的協同和公民參與。社區治理作為社會治理體系的一部分，亦需要有效依托各類社會力量的協同參與。誠如上述分析，當前社區發展已不再是可以通過社區居委會代言政府的行政管制階段，沒有任何一個政府有能力決定基層社會的發展，政府的角色應從直接控制的“管理”轉變為“治理”，其治理工作也應當和日趨廣泛的包括公共部門、私人部門和志愿者在內的行為主體進行協作。所以，城市社區治理的權力配置和運行也應該順應社區發展規律和發展趨勢，實行多元主體參與下的協同治理模式。

3.1 協同治理模式下的城市社區治理權力配置

協同治理強調各參與主體間的信任協作，因而城市社區協同治理權力的配置要體現出權力主體的多元化、權力關系的多樣化、權力運作方式的互動化，基本形成一種多元主體參與的開放式權力配置結構。在所構成的這種多元開放式城市社區治理權力結構中，強調治理中的政府與其他主體間不再是領導與被領導的關系，而是多元主體間的協同合作關系。協同合作需要在政府行政權力、市場權力和社區自治權力之間實現配置平衡，因而各權力主體要在社區治理過程中充分發揮作用，即政府權力發揮引導作用，市場權力通過競爭機制實現社區資源的高效供給，社區自治權力充分實現自我管理、自我監督和自我教育的功能。如若對城市社區治理權力結構進行分解，依據權力主體不同，可以分解為3個權力來源，即黨的基層執政權力、社區自治權力和政府行政權力。多元主體參與下的城市社區權力結構配置如圖1所示。

圖1 協同治理下的城市社區治理權力結構配置

在協同治理下的城市社區權力結構中，黨的基層執政權力由社區黨組織行使，社區自治權力的行使主體包括營利性企業組織、居委會和業委會等自治組織、社區居民及社區志愿性組織，政府行政權力由街道辦事處和其他政府職能部門行使。在社區權力結構政治運行過程中，應始終堅持黨組織在政治、思想和組織上的領導地位，發揮好組織領導作用。政府行政機構或職能部門應隨市場經濟改革和社會事務的發展進行適度放權，將部分公共事務讓渡與社會和市場，培育第三部門的發展，讓社區自治組織、中介組織、志愿組織和社區居民真正實現社區自治。

城市社區治理權力配置的最終目的是，在多元主體參與的權力結構中如何通過整體主體權力的力量和社區資源，實現結構中縱向和橫向的權力互動，使社區居民利益最大化，保障和促進社區民主自治。根據傳統政治學理論和我國改革開放以來社區民主建設的實踐經驗，社區自治權力可分為選舉權、決策權、管理權和監督權4種基本權力，其權力的實踐主體是居委會和業委會等自治組織、社區志愿性組織和社區居民。社區選舉權是社區居民秉持公平、公正原則選擇合適候選人的權力，這些候選人作為居民代表通過社區居委會和業主委員會履行其自治權力；社區決策權是指以關系居民利益的重大事項決定權為核心建立的權力，這種權力應當由社區居民大會決議行使；社區管理權是指管理社區公共事務、公益事業的權力,它屬于執行權的范疇，這種權力由社區居委會行使；社區監督權是指監督社區居民大會、社區居委會以及社區其他自治組織的行為是否符合法律法規、自治章程、自治制度的權力。

3.2 協同治理下的城市社區權力運行機制

隨著社區治理權力多元化格局的形成，協同治理要求各主體的權力關系不單是靜態的制度化安排，即不再實行傳統行政管制體制下的垂直單一權力運行機制，而是實行不同治理主體間合作互動的權力動態運行機制。這種社區權力動態運行機制的邏輯是，多元主體積極參與城市社區治理活動，實現行政權與自治權之間的互動，圍繞社區公共事務處理和社區資源共享的權力關系進行優化配置，形成自下而上與自上而下相結合的互動式權力運行機制。

協同治理下的互動式治理權力運行機制強調對社區資源的控制、影響以及整合，城市社區治理的權力行使主體通過互動依賴達到權力的均衡狀態，將所有權力主體置于互相制約且協同合作的權力網絡框架內。其權力運行顯現出自治權對行政權力的依附性，政府雖將部分城市社區管理權下放、財權下沉，但是對社區建設仍起主導作用，黨組織在思想上和組織領導上仍居主體地位。多元主體間權力的協同合作，自上而下與自下而上相結合的雙向互動，強調以資源共享為基礎，實現利益最大化為目標，各主體的合作治理盡可能實現權力的均衡配置。總之，在現實社區治理實踐中，社區權力運行機制應是一種多元主體積極參與的協同治理運行過程，強調其互動性，實現社區權力主體間關系中的非正式規則與正式規則共同發揮作用。通過正式的組織關系可以為社區權力的運行提供正式性和合法性，保證了運作的組織化、合法化和制度化，而通過非正式的關系保障了社區權力關系在社區文化等方面的協調。通過靜態與動態的治理權力互動，達到政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動的基層社區協同治理的發展目標。

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