政治問責(zé)視角下的政府財(cái)務(wù)信息供求機(jī)制研究

劉昱含

政治問責(zé)視角下的政府財(cái)務(wù)信息供求機(jī)制研究

劉昱含

資本市場中的會計(jì)改革已經(jīng)證實(shí)，宏觀制度因素能夠影響資本市場中的財(cái)務(wù)信息供求。在公共領(lǐng)域，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)宏觀層面的制度變化也對政府會計(jì)信息的供求機(jī)制產(chǎn)生影響。政治問責(zé)形式根據(jù)制度環(huán)境變遷，從而改變政府會計(jì)信息供求關(guān)系，引起政府會計(jì)改革，但將政治問責(zé)與財(cái)務(wù)信息供求聯(lián)系起來的研究卻屈指可數(shù)。論文從政治問責(zé)視角切入研究我國政府財(cái)務(wù)信息供求問題，從理論上探討了政治問責(zé)與信息供求機(jī)制的內(nèi)在關(guān)系；較為全面、系統(tǒng)地梳理了我國政治問責(zé)與政府財(cái)務(wù)信息供求的歷史與現(xiàn)狀；從我國目前的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合具體案例進(jìn)行論證，提出了相關(guān)的政府會計(jì)信息披露的政策建議。。

政治問責(zé) 政府會計(jì) 政府財(cái)務(wù)信息 供求機(jī)制

一、導(dǎo) 言

我國企業(yè)會計(jì)改革重復(fù)經(jīng)歷著“宏觀制度變遷——企業(yè)財(cái)務(wù)信息供求沖突——企業(yè)會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化”這一循環(huán)進(jìn)程。隨著資本市場的逐步成熟與完善，市場參與者對會計(jì)信息的質(zhì)量要求更高。已有的會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系作為規(guī)范信息供求舊的制度安排，難以滿足市場參與者日益提升的信息需求，導(dǎo)致新的制度安排出現(xiàn)。

“人類社會的任何改革都需要動力，這些動力會打破改革對象已有制度安排的均衡狀態(tài)，在市場中形成供需沖突，引致改革實(shí)施，并最終形成新的制度均衡”。與企業(yè)會計(jì)改革類似，政府會計(jì)改革也由宏觀層面的制度變遷提供動力。Zimmerman（1977）的研究表明，如果制度安排未發(fā)生變化，政治市場中的各種利益主體都缺乏動機(jī)自發(fā)地推動政府會計(jì)改革的實(shí)施。Lüder（1992）以一種更為直接的方式剖析了制度安排與政府會計(jì)改革的聯(lián)系，提出了適用于公共部門會計(jì)改革的權(quán)變模型（Contingency Model）。近年來，我國學(xué)者也借助制度變遷理論，對政府會計(jì)改革的驅(qū)動機(jī)制進(jìn)行了相關(guān)研究，支持了上述研究的結(jié)論（路軍偉和殷紅，2012；張琦，2012）。

政治問責(zé)方式作為制度安排的結(jié)果，對政府會計(jì)信息的供求產(chǎn)生影響。然而，宏觀政治問責(zé)方式的變遷具體通過何種機(jī)制作用于微觀層面的政府會計(jì)，仍是未解之謎。本文將選擇廣東省從化市鰲頭鎮(zhèn)披露財(cái)政支出的公開案例，剖析我國政府財(cái)務(wù)信息在供給方與需求方之間的傳導(dǎo)機(jī)制，并試圖解釋宏觀政治問責(zé)格局對微觀政府財(cái)務(wù)信息供求關(guān)系的影響機(jī)理。筆者發(fā)現(xiàn)：（1）政治問責(zé)類型的轉(zhuǎn)化影響政府財(cái)務(wù)信息供求；（2）在政府預(yù)算公開已成為全社會共識，且信息技術(shù)已普遍應(yīng)用的前提下，我國政治問責(zé)類型中社會問責(zé)力量凸顯，公共領(lǐng)域的政府財(cái)務(wù)信息在網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下已初步呈現(xiàn)出類似資本市場的活躍供求關(guān)系；（3）媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介能夠有效地通過議程設(shè)置功能引導(dǎo)公眾的信息需求。

二、政治問責(zé)理論概述

（一）政治問責(zé)的內(nèi)涵界定

“問責(zé)制”對應(yīng)英語單詞accountability，從歷史學(xué)和語義學(xué)的視角來看，問責(zé)制與會計(jì)有關(guān)聯(lián)。根據(jù)杜布尼克的描述，問責(zé)制概念的起源可以追溯到英格蘭威廉姆一世統(tǒng)治時代。1066年諾曼人征服了英格蘭，威廉姆一世下令，國內(nèi)所有的財(cái)產(chǎn)擁有者必須向固定的機(jī)構(gòu)匯報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)情況，國王的代理人對這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行估值并記錄于一個統(tǒng)一的賬簿。這不僅是獲取稅收的好方法，同時也是新的國家治理制度的基礎(chǔ)。隨著民主選舉制的建立，這種財(cái)產(chǎn)所有者向君主負(fù)責(zé)的責(zé)任鏈條逐漸轉(zhuǎn)變，成為向代議機(jī)構(gòu)及納稅人負(fù)責(zé)。自此，問責(zé)概念不再局限于最初的財(cái)政或會計(jì)領(lǐng)域，分類與概念都進(jìn)一步擴(kuò)張。

20世紀(jì)始，問責(zé)開始與政治密切聯(lián)系起來。政治問責(zé)與“良好治理”劃上了等號（Bovens，2007）。站在委托——代理的角度上來考察政治問責(zé)，以Schedler（1999）為代表的學(xué)者指出，政治問責(zé)應(yīng)當(dāng)包含三種防止受托方濫用政治權(quán)力的方式：強(qiáng)制、監(jiān)督與辯護(hù)，因而可控性、透明性以及回應(yīng)性這三個核心準(zhǔn)則與政治問責(zé)概念呈現(xiàn)正向關(guān)聯(lián)，成為政治問責(zé)內(nèi)涵的核心要素。

綜上，政治問責(zé)的內(nèi)涵可以被概括為：在決策和政策制定上，通過一系列的制度安排使得官員與政客對公眾負(fù)責(zé)。具體來說就是，官員與政客有義務(wù)以公開透明的方式行事并回應(yīng)公共需求；公眾及其代表應(yīng)當(dāng)能相信掌權(quán)者，能獲得所需信息及解釋，在權(quán)力被濫用甚至出現(xiàn)掌權(quán)者行為嚴(yán)重偏離公共利益的情況時有權(quán)懲罰。

（二）政治問責(zé)的多元實(shí)現(xiàn)機(jī)制

1、垂直問責(zé)

O’Donnell（1999）將垂直問責(zé)定義為：“包含了選舉、通常能夠不受國家的管制而表述出來的社會需求，新聞媒體日常性地報(bào)導(dǎo)的那些起碼較為明顯的此類需求和那些眾所周知的公共機(jī)構(gòu)的失敗行動”。

選舉是垂直問責(zé)機(jī)制中最重要的一種，近年來倍受青睞（O’Donnell，1998、1999）。選舉機(jī)制比較公平民主，選民可以在下次選舉中通過投票來制裁當(dāng)權(quán)者，激勵其他候選人。在不少學(xué)者看來，選舉是唯一的政治問責(zé)實(shí)現(xiàn)機(jī)制；少數(shù)極端者甚至認(rèn)為，在沒有選舉民主的情況下討論政治問責(zé)是毫無意義的。不過，在O’Donnell（1998、1999）看來，選舉問責(zé)僅僅是多種政治問責(zé)實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的一種，無法解決政治問責(zé)面臨的所有困難。在民主制度尚未發(fā)展成熟的國家，不誠實(shí)的掌權(quán)者并不一定會受到選民的懲罰，即使民主制度已經(jīng)相對發(fā)達(dá)國家，運(yùn)行良好的選舉也無法充當(dāng)確保公共責(zé)任的充分條件。“選舉是公眾實(shí)施約束力的一種簡陋機(jī)制”，由于兩次選舉之間的時間間隔較長，公眾無法及時通過投票來表達(dá)他們對具體議題的意見。所以，對于希望表達(dá)個人看法和揭露當(dāng)權(quán)者失當(dāng)行為的公眾來說，問責(zé)機(jī)制的多元化是十分必要的。

2、平行問責(zé)

O’Donnell（1999）將平行問責(zé)界定為：“在法律上有能力且獲得了授權(quán)，在事實(shí)上有意愿和能力來采取各種行動——包括從日常監(jiān)督到對其他代理人或國家機(jī)關(guān)的違法行為或失職行為采取法律制裁或者提出彈劾的這樣一種國家機(jī)構(gòu)。”

這種問責(zé)機(jī)制與政治體制內(nèi)部的平行權(quán)力關(guān)系有關(guān)。委托人所擁有的具有法律保障的權(quán)力是使代理人承擔(dān)責(zé)任的必需武器，政治科學(xué)中的三權(quán)分立的原則在政治責(zé)任雙方制衡關(guān)系的確定方面發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)代政治制度中的司法機(jī)關(guān)、履行監(jiān)督功能的行政監(jiān)察員、審計(jì)部門、多元化的專業(yè)腐敗控制機(jī)構(gòu)以及專門審查委員會等都可以作為這種問責(zé)關(guān)系中的行動者，但在大多數(shù)國家，立法機(jī)關(guān)是確保這種平行問責(zé)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的中心問責(zé)主體。

平行問責(zé)機(jī)制有其顯而易見的優(yōu)勢：問責(zé)主體可以使用法定授權(quán)令在職官員遵從法律或公意；而且，如果在職官僚沒有很好地履行職責(zé)或錯誤地使用了權(quán)力時，問責(zé)主體可以對他們實(shí)施最終的懲罰。然而，這種問責(zé)機(jī)制在確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的過程中也面臨著結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的雙重挑戰(zhàn)，如政治孤立、信息不對稱、資金缺乏、執(zhí)行能力有限、實(shí)施制裁的法律規(guī)則缺失等。除此之外，在沒有外部行動者（公眾、媒體或社會組織等）施加壓力的情況下，擁有法定授權(quán)的組織往往缺乏推動平行問責(zé)實(shí)現(xiàn)的動力。

3、社會問責(zé)

社會問責(zé)的出現(xiàn)與拉美地區(qū)的民主建設(shè)聯(lián)系緊密，拉美的政治問責(zé)一直問題不斷：民選總統(tǒng)的權(quán)力經(jīng)常不受約束，司法部門嚴(yán)重政治化，貪污、腐敗之風(fēng)盛行。因此，許多研究盡管側(cè)重點(diǎn)各不相同但都一致認(rèn)為，選舉問責(zé)與平行問責(zé)在拉美現(xiàn)在的政治狀況下都不能實(shí)現(xiàn)。社會行動者的力量往往被傳統(tǒng)的問責(zé)機(jī)制研究忽略，然而，由他們創(chuàng)造的問責(zé)實(shí)踐卻能為具有脆弱選舉制度和低效平行問責(zé)的國家提供一些希望。新出現(xiàn)的諸如市民社會、媒體、利益集團(tuán)等行動者，趨向于采取有效的措施來改進(jìn)政府責(zé)任，但他們的作用在理論層面并未得到應(yīng)有的重視。因此，拉美學(xué)者對這一機(jī)制進(jìn)行了拓展，從而在傳統(tǒng)的選舉控制和憲政制約基礎(chǔ)上提出了一種新的問責(zé)機(jī)制。他們將社會問責(zé)定義為：“一種非選舉的但仍然屬于垂直問責(zé)，依賴于各種類型的公民協(xié)會運(yùn)動與行動、依賴于媒體以及各種揭發(fā)政府失當(dāng)行為的行動的，將各種新的議題導(dǎo)入公共議程或者激活平行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作的控制機(jī)制”。

這種機(jī)制既不像必須依賴選民與投票的選舉問責(zé)，也不像強(qiáng)調(diào)權(quán)力的內(nèi)部制衡的平行問責(zé)，在鼓勵問責(zé)主體對政治家和官僚施加壓力、為公眾的個性化需求進(jìn)行呼吁方面具有明顯的優(yōu)勢。雖然社會披露和施加壓力還不足以對政治家及官僚濫用權(quán)力的行為實(shí)施最終的懲罰，但是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，公民組織和媒體已成為當(dāng)代社會確保政治問責(zé)實(shí)現(xiàn)的不可或缺的行動者。

三、政府問責(zé)實(shí)現(xiàn)路徑中會計(jì)系統(tǒng)的功能定位

（一）政府會計(jì)的目標(biāo)定位

綜合各國政府會計(jì)準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)對政府會計(jì)目標(biāo)的闡述來看，政府會計(jì)的目標(biāo)可以分為三個層次：

政府會計(jì)最基本的目標(biāo)是保護(hù)公共財(cái)政資金的安全。該目標(biāo)服務(wù)于政府公共治理和對政府行為的管理、引導(dǎo)和控制，對舞弊貪污的檢查、防范。“政府舞弊的形式變化多端，并且呈現(xiàn)遞增的趨勢”。盡管發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了行政、立法和司法三權(quán)分立互相制約的制度，舞弊現(xiàn)象也時有發(fā)生，該現(xiàn)象在發(fā)展中國家更為嚴(yán)重。因此，各國政府都需要建立政府財(cái)務(wù)信息披露的程序，提高財(cái)政資金的透明度，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行與政府的資金運(yùn)用，從而減少與防止公共財(cái)政方面的違法亂紀(jì)行為。

政府會計(jì)中間層次目標(biāo)是促進(jìn)公共財(cái)政資源合理配置和良好的財(cái)務(wù)管理。政府的運(yùn)營應(yīng)當(dāng)符合“3E”標(biāo)準(zhǔn)（Economical，Efficient and Effective），將有限的公共資源以最優(yōu)方式使用。財(cái)務(wù)管理包括收取稅金、管理其他財(cái)政收支、舉債和還債等活動，相關(guān)的披露能夠反映政府控制資源的存量與變化、債務(wù)承擔(dān)與償還情況，以及公共產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與持續(xù)提供能力。因此，中間層次目標(biāo)有助于評價(jià)政府在執(zhí)政期間內(nèi)管理資源、債務(wù)以及財(cái)務(wù)活動的結(jié)果評價(jià)政府管理活動及其目標(biāo)達(dá)成情況，利于評價(jià)政府預(yù)算撥款合理性和政府的績效水平。

政府會計(jì)的最高目標(biāo)是幫助政府履行公共受托責(zé)任。“政府會計(jì)在全球的興起，主要源于民主制度和市場經(jīng)濟(jì)對受托責(zé)任的巨大需求”，“政府會計(jì)目標(biāo)已從行政管理轉(zhuǎn)為向公眾報(bào)告受托責(zé)任”，政府會計(jì)信息能夠被用來監(jiān)督和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)、社會以及政治契約。公共受托責(zé)任包含了三種委托代理關(guān)系：公務(wù)員與行政長官、行政部門與立法部門還有政府和民眾。這個目標(biāo)可以通過激勵代理人披露信息和降低使用者信息成本來更好地實(shí)現(xiàn)，但在激勵政府披露財(cái)務(wù)信息之外，還要注意使用者的信息容納能力。三個層次的委托代理關(guān)系與問責(zé)的三條道路是對應(yīng)關(guān)系：公務(wù)員對行政長官的受托責(zé)任對應(yīng)自上而下的垂直問責(zé)，行政部門對立法部門的受托責(zé)任對應(yīng)同一層級之間的平行問責(zé)，政府對公眾的受托責(zé)任對應(yīng)自底向上的社會問責(zé)。政治問責(zé)問的是政府會計(jì)目標(biāo)是否達(dá)成，政府會計(jì)是政治問責(zé)微觀層面的工具之一。

（二）政府財(cái)務(wù)信息披露與政治問責(zé)的實(shí)現(xiàn)

1、政治問責(zé)主體對政府財(cái)務(wù)信息的需求

三種政治問責(zé)方式的主體構(gòu)成了政府會計(jì)信息的需求方，即上級政府與主管部門、立法與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的代表，和社會公眾；三種問責(zé)主體通過獲取并分析政府財(cái)務(wù)信息，了解公共政策的執(zhí)行過程與結(jié)果，實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)：

（1）上級政府與主管部門

上級政府與主管部門是我國政府會計(jì)信息的內(nèi)部使用者，主要關(guān)注的是下級政府預(yù)算編制與執(zhí)行的信息和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面的信息。一方面，上級政府與主管部門可以通過獲得與分析下級政府本年度的預(yù)算完成績效來決定下一年度允許的預(yù)算規(guī)模，最終對下級政府的行為實(shí)施控制；另一方面，上級政府與主管部門可以通過分析資產(chǎn)與負(fù)債信息防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）立法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的代表

我國立法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的代表主要指各級人民代表與政協(xié)委員，他們是政府財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)內(nèi)部使用者。與西方不同，我國的立法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表并非專職，因此參政時間、能力與程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方國家。人民代表與政協(xié)委員們主要關(guān)注點(diǎn)是預(yù)算與績效方面的信息，代表們可以通過或否定政府報(bào)告中的一些內(nèi)容（比如預(yù)算方案），或者提出新的提案，對政府的行為施加間接影響。

研究生學(xué)習(xí)胃鏡技術(shù)是最基礎(chǔ)的操作，但是隨著全球醫(yī)學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，消化內(nèi)鏡的發(fā)展亦突飛猛進(jìn)，不僅僅能用于診斷，還可以內(nèi)鏡下治療，提高疾病的診治效率，減輕患者負(fù)擔(dān)。因此研究生需要拓展眼界，了解內(nèi)鏡發(fā)展的動向及新方法、新技術(shù)。通過科內(nèi)定期學(xué)習(xí)內(nèi)鏡新技術(shù)的視頻，參加相關(guān)的學(xué)術(shù)會議或現(xiàn)場參觀等方式，使學(xué)生的思維得到提升，有助于對內(nèi)鏡知識的理解更加深刻，對將來內(nèi)鏡高級技能的學(xué)習(xí)做好理論基礎(chǔ)。同時，可鼓勵學(xué)生之間和（或）師生之間多進(jìn)行學(xué)術(shù)交流，通過互相激勵、學(xué)習(xí)不斷豐富學(xué)生對消化內(nèi)鏡新技術(shù)與新方法的掌握。

（3）社會公眾

社會公眾對政府會計(jì)信息具有廣泛的需求，是最主要的一類信息需求方。社會公眾是國家的所有者，但政府作為管理者卻嚴(yán)重制約了社會公眾的信息獲取能力。即使在2008年國務(wù)院通過了《政府信息公開條例》后，公民向政府申請信息公開的請求仍然阻礙重重（韓志明，2010）。信息獲取渠道不暢，再加之社會公眾受教育水平參差不齊，往往缺乏分析政府披露的財(cái)務(wù)信息所需的專業(yè)知識，因而信息獲取與分析成本較高。信息中介提供的加工后的信息可以降低公眾獲取與分析信息的成本，還可以作為社會輿論的傳導(dǎo)者將社會公眾的意見集中反饋給政府部門，從而實(shí)現(xiàn)社會公眾對政府行為的治理作用。

2、政府預(yù)算與決算信息披露與政治問責(zé)的實(shí)現(xiàn)

無論政府開展什么活動，它都要花費(fèi)一定資金，因此財(cái)政信息是最能準(zhǔn)確反映政府活動情況的信息。“控制權(quán)力行使的最佳方式就是控制資金”（馬駿，2009）。通過分析財(cái)政收支情況，人們可以精確地了解政府即將、正在或已經(jīng)開展的活動。因此，在政府財(cái)務(wù)信息中，與政治問責(zé)有直接聯(lián)系的部分是反映資金計(jì)劃與使用情況的預(yù)決算信息。如果能建立一個要求政府提供解釋并能否決缺乏恰當(dāng)解釋的資金使用安排的制度，一種以獎懲為特征的實(shí)施工具，我們就可以讓政府變得更加負(fù)責(zé)，而這正是財(cái)政問責(zé)的概念。由此來看，政治問責(zé)不能離開財(cái)政問責(zé)，“政治問責(zé)也只有與財(cái)政問責(zé)聯(lián)系起來才能具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容”。

17世紀(jì)之前，財(cái)政問責(zé)的主要內(nèi)容是管理君主私有財(cái)產(chǎn)，問責(zé)的重點(diǎn)是保證君主的財(cái)產(chǎn)安全、保值和增值。17世紀(jì)后期，一系列以加強(qiáng)議會監(jiān)督為目的的改革顛倒了財(cái)政問責(zé)的鏈條，財(cái)政問責(zé)從對國王的個人負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ嗣竦拇碡?fù)責(zé)（Premchand，1999）。民主化浪潮于19世紀(jì)時席卷整個歐洲大陸，征稅權(quán)從國王手中轉(zhuǎn)移到議會手中，各國議會紛紛開始建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制來加強(qiáng)對政府收支的監(jiān)督。于是，在選舉問責(zé)這一縱向問責(zé)機(jī)制之上，橫向問責(zé)機(jī)制以更具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的方式來確保國家對人民負(fù)責(zé)（Schedler，1999）。現(xiàn)代預(yù)算建立制度之后，政府就成為了一個處于人民監(jiān)督之下的看得見的政府。政治學(xué)家Willoughby（1918）認(rèn)為，編制得當(dāng)并且向公眾披露的政府預(yù)算可以發(fā)揮“告知過去的運(yùn)作、目前的狀況和未來的建議，明晰責(zé)任并方便控制”的作用。預(yù)算的編制會迫使政府官員把開展的活動以及開展這些活動的目的與意義傳達(dá)給公眾，公眾則可以通過審查政府的預(yù)算，判斷政府的活動是否必要、成本是否合理，然后由有權(quán)力的機(jī)構(gòu)和部門在公眾意見的基礎(chǔ)上做出同意或否決的決定。如此一來，“預(yù)算制度就成為一個非常有效的、對權(quán)力的使用進(jìn)行監(jiān)督和約束的控制制度，進(jìn)而就能夠成為一個基本而且重要的問責(zé)工具”（Cleveland，1915）。

由于社會公眾缺乏資本市場投資者所具備的專業(yè)知識，信息分析能力不強(qiáng)，分析成本較高，基于成本效益的權(quán)衡，他們?nèi)狈訖C(jī)購買政府財(cái)務(wù)信息（Zimmerman，1977），傾向于保持“理性的無知”。因此，預(yù)決算信息的披露主要用來滿足上級部門與同級部門的問責(zé)需要，以政府部門和立法機(jī)關(guān)的決策有用為導(dǎo)向，較少考慮社會公眾等外部使用者的信息需求，在滿足社會問責(zé)需要上的應(yīng)用程度不夠。

四、我國政治問責(zé)類型轉(zhuǎn)化與信息供求機(jī)制變化

（一）我國政治問責(zé)形式的改革現(xiàn)狀

政治問責(zé)是責(zé)任政府的必然要求。西方國家將民主選舉做為主要的政治問責(zé)手段，認(rèn)為談問責(zé)時不能離開選舉。在龐大的國家和社會體系中推行直接選舉社會成本非常高，我國的國情決定了西方政治市場的政黨競爭與直接選舉暫時不適用于我國目前的政治環(huán)境。并且選舉制度只能在規(guī)定時間按照規(guī)定程序?qū)φ賳T進(jìn)行“選票問責(zé)”，因此會經(jīng)常導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)受懲罰的官員逃脫懲罰（O’Donnell，1998、1999）。

平行問責(zé)也存在與選舉問責(zé)相似的問題：人大代表作為平行問責(zé)中最主要的主體之一，是通過直接選舉與間接選舉兩種方式結(jié)合產(chǎn)生的，難以直接反應(yīng)公眾問責(zé)需求；作用效力也因?yàn)槿嗣翊泶髸恼匍_頻率存在滯后性；其他的問責(zé)主體如政府審計(jì)部門、紀(jì)檢部門等，由于與被問責(zé)對象同處于政府體系內(nèi)，獨(dú)立性與問責(zé)強(qiáng)度難免會削弱。按照委托代理理論、行政權(quán)力授予理論及權(quán)責(zé)一致原則，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政權(quán)力行使問責(zé)應(yīng)該是最具有合法性、最有力度的，公共權(quán)力源于公民，問責(zé)所有的正當(dāng)性在于權(quán)為民所授。但事實(shí)上我國平行機(jī)構(gòu)之間的問責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到法律規(guī)定與學(xué)者期望的程度。人大是人民選舉出來的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但由于制度設(shè)計(jì)上的漏洞，其預(yù)計(jì)的監(jiān)督與實(shí)施權(quán)利的作用并沒有展現(xiàn)出來。基于行政權(quán)力的不斷膨脹和在社會生活中處于主導(dǎo)地位，權(quán)力機(jī)關(guān)不可能對政府實(shí)施完全的控制，這已成為一個世界性的難題，“不管國會及其成員如何強(qiáng)有力，立法機(jī)構(gòu)對官僚機(jī)構(gòu)的控制只可能是特例，而不是常規(guī)（常規(guī)是指，以普遍一般的社會和政治利益為目標(biāo)的行為）”（約翰·密爾，1982）。

社會問責(zé)作為一種新興的問責(zé)方式直接反映了公眾的需求，得益于媒體與網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，成為了21世紀(jì)以來中國政治問責(zé)中最有力的武器。近年來，隨著納稅人繳納的稅款的增加，社會公眾越來越關(guān)注政府財(cái)政支出的用途及其合理性，民主意識也不斷提高。2008年《政府信息公開條例》的實(shí)施與近兩年各中央部委“三公經(jīng)費(fèi)”的主動披露，讓更多公民接觸到政府財(cái)務(wù)信息。社會公眾瀏覽和分析政府披露的會計(jì)信息，借助信息中介（如報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介、微博等新興網(wǎng)絡(luò)媒介）形成對預(yù)算執(zhí)行情況、公共服務(wù)的成本與質(zhì)量情況的社會輿論，又通過信息中介將這些輿論信息傳達(dá)給政府部門，影響政府決策、制定政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程，觸發(fā)平行問責(zé)與垂直問責(zé)，從而參與到政府治理之中。

（二）社會問責(zé)中信息中介的作用

即使在西方選舉民主的制度環(huán)境下，社會公眾的對政府財(cái)務(wù)信息的需求仍然不旺盛，社會公眾對政府會計(jì)數(shù)據(jù)的依賴程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上資本市場中的投資者對企業(yè)會計(jì)數(shù)據(jù)的依賴程度。公眾缺乏動機(jī)購買政府財(cái)務(wù)信息（Zimmerman，1977）。其中可能的解釋是，社會公眾投票的效用難以對象化于特定的個體（資本市場的投資者能夠獲得投資活動的收益）。再加之，社會公眾缺乏資本市場投資者所具備的專業(yè)知識，信息分析能力不強(qiáng)，分析成本較高，基于成本效益的權(quán)衡，社會公眾對政府財(cái)務(wù)信息的需求較弱，基于上述分析，政府財(cái)務(wù)信息供求關(guān)系的優(yōu)化必須依靠某些其他的因素介入。

信息中介的介入能夠幫助終端信息使用者篩選、分析復(fù)雜的財(cái)務(wù)信息，有效降低信息使用者的信息獲取與分析成本。Smulovitz and Peruzzotti（2000）在界定社會問責(zé)機(jī)制時，認(rèn)為社會問責(zé)依賴于各種各樣的公民協(xié)會的行動，依賴于媒體，以及各種揭發(fā)政府錯誤行為的行動，他們專門強(qiáng)調(diào)了媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介在公眾與政府的問責(zé)關(guān)系中發(fā)揮的重要作用。這種作用就是傳播學(xué)中的“議程設(shè)置功能”（Agenda-setting Function）。媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介幫助公眾篩選并分析相對重要的信息，節(jié)約公眾獲取與理解信息的成本，并通過追求“關(guān)注度”與“娛樂效應(yīng)”，使信息“可讀性”更強(qiáng)，提升了公眾閱讀信息的效用。在政府財(cái)務(wù)信息市場中，信息中介能夠起到對政府與公眾的雙向議程設(shè)置功能。政府將專業(yè)性強(qiáng)的財(cái)務(wù)信息對外發(fā)布，信息中介捕獲具有新聞效應(yīng)的信息，并進(jìn)行加工與分析，增強(qiáng)財(cái)務(wù)信息的可讀性，引導(dǎo)公眾了解政府的相關(guān)財(cái)務(wù)狀況與運(yùn)營業(yè)績。公眾閱讀媒體或意見領(lǐng)袖設(shè)置的“議題”后，通過網(wǎng)絡(luò)方式（如微博）發(fā)表意見與質(zhì)疑。媒體或意見領(lǐng)袖再次作為信息中介捕獲公眾的意見與質(zhì)疑，經(jīng)過加工后以特定的“議題”對外發(fā)布，引起相關(guān)橫向機(jī)構(gòu)（監(jiān)督或立法機(jī)構(gòu)）或者上級政府的關(guān)注，或直接對發(fā)布財(cái)務(wù)信息的政府施加輿論壓力，最終迫使其修正或優(yōu)化公共政策。

網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境減少了政府披露會計(jì)信息與公眾獲取政府會計(jì)信息的成本，媒體的“娛樂效應(yīng)”可以增加公民閱讀政府會計(jì)信息的效用。政府會計(jì)信息的外部利益相關(guān)者在等待政府部門主動披露相關(guān)信息時，還可以借助信息中介的力量，強(qiáng)化政府財(cái)務(wù)信息公開的力度和程度。憑借公共信息源的地位和議程設(shè)置功能，信息中介的存在能夠降低會計(jì)信息傳播的成本，影響社會的關(guān)注點(diǎn)，并激發(fā)他們對相關(guān)信息的需求；與此同時，信息中介也能將公眾的需求意見反饋給相關(guān)政府部門，從而增強(qiáng)政府部門的披露程度，提升政府治理效應(yīng)。因此，信息中介的充分利用將為未來我國政府會計(jì)信息公開邁向?qū)嵸|(zhì)性變革提供契機(jī)。

（三）網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下的政府財(cái)務(wù)信息供求

近年來，信息中介憑借其獨(dú)有的開放、平等、便捷等優(yōu)點(diǎn)成為政府與社會公眾溝通的橋梁，網(wǎng)絡(luò)傳播更是已經(jīng)成為公眾表達(dá)民意、參與政治生活和進(jìn)行輿論監(jiān)督的最為活躍的平臺。政府網(wǎng)站披露的財(cái)務(wù)信息，為社會公眾獲取政府財(cái)務(wù)信息與評價(jià)監(jiān)督政府活動提供了一個有效途徑。信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用能提升政府的響應(yīng)度并使單個公民問責(zé)政府成為可能，在降低公眾信息獲取成本的同時，也提高了公眾通過財(cái)務(wù)信息問責(zé)政府的效用。政府財(cái)務(wù)信息供給與公眾財(cái)務(wù)信息需求的良性互動有利于政府財(cái)務(wù)問責(zé)機(jī)制的履行，形成類似投票市場的“電子民主（E-democracy）”機(jī)制（Rodríguez，Caba andLópez，2007）。在這種特殊的民主機(jī)制下，政府通過網(wǎng)絡(luò)向社會公眾傳遞公共資金的分配與使用信息并提高財(cái)政透明度，公眾通過政府網(wǎng)站上的各種財(cái)務(wù)信息，參與政府預(yù)算的決策過程，并監(jiān)督執(zhí)行結(jié)果，實(shí)現(xiàn)對政府的財(cái)務(wù)問責(zé)。

當(dāng)信息中介的介入與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用相結(jié)合，公眾在網(wǎng)絡(luò)中的高參與度，以及信息在網(wǎng)絡(luò)中的高傳播速度將共同發(fā)揮作用，在公共領(lǐng)域形成與資本市場活躍的企業(yè)財(cái)務(wù)信息供求類似的政府財(cái)務(wù)信息供求市場。

五、案例分析

（一）案例選擇與研究設(shè)計(jì)

1、案例選擇

本部分研究的問題包括：在我國當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到廣泛運(yùn)用的環(huán)境下，政府財(cái)務(wù)信息市場中的外部信息需求者（社會公眾）對供給者（政府）披露的財(cái)務(wù)信息是否具有強(qiáng)烈的需求；社會公眾的信息需求是否受到信息中介（如媒體與網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖等）“議程設(shè)置”功能的影響等。為了驗(yàn)證上述問題，本文確定了案例選擇的標(biāo)準(zhǔn)：一是政府在其官方網(wǎng)站上公開披露其預(yù)（決）算與“三公經(jīng)費(fèi)”等財(cái)務(wù)信息；二是政府利益相關(guān)者對政府公開的財(cái)務(wù)信息產(chǎn)生質(zhì)疑，并展開討論，甚至有可能導(dǎo)致其他橫向機(jī)構(gòu)介入該質(zhì)疑的調(diào)查；三是政府部門對利益相關(guān)者的質(zhì)疑給予了回應(yīng)。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，本文對2009年（我國政府網(wǎng)上公開財(cái)務(wù)信息的元年）至2013年政府部門網(wǎng)上公開財(cái)務(wù)信息并引起媒體與公眾討論的事件進(jìn)行篩選，最終確定將廣東鰲頭鎮(zhèn)官方網(wǎng)站上公開“三公經(jīng)費(fèi)”情況作為本文案例研究的對象。

2、研究設(shè)計(jì)

我國的互聯(lián)網(wǎng)普及程度在近年來得到了顯著提升。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2012年1月發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2011年12月底，中國網(wǎng)民規(guī)模突破5億，達(dá)到5.13億，其中48.7%的網(wǎng)民成為微博用戶。互聯(lián)網(wǎng)與微博已逐步替代傳統(tǒng)媒介成為網(wǎng)民們獲取信息的重要渠道。在本文研究的政府財(cái)務(wù)信息公開案例中，政府部門依靠官方網(wǎng)站公開財(cái)務(wù)信息，公眾通過網(wǎng)絡(luò)對政府公開的財(cái)務(wù)信息發(fā)表意見，整個政府財(cái)務(wù)信息市場都以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)構(gòu)建。因此，本文依托網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)開展案例研究。研究變量及其數(shù)據(jù)來源見表1。

表1 案例研究變量與數(shù)據(jù)來源

（二）案例描述

2013年5月7日，廣東省從化市鰲頭鎮(zhèn)在其官方網(wǎng)站上公開了2012年財(cái)政收支情況，其中公務(wù)接待費(fèi)高達(dá)125.5萬元，公車使用費(fèi)高達(dá)132萬元，并且該鎮(zhèn)當(dāng)年還獲得了財(cái)政補(bǔ)助6576.6萬元。在收到來自部分公眾的質(zhì)疑之后，該鎮(zhèn)迅速刪除了掛在網(wǎng)站上的“2012年財(cái)政收支情況”，政協(xié)委員于當(dāng)天在微博曬出截圖，質(zhì)問為何鰲頭鎮(zhèn)作為貧困鎮(zhèn)三公經(jīng)費(fèi)奇高并且面對詢問刪除之前公開的信息，引起了網(wǎng)民熱議。經(jīng)政協(xié)委員及公眾敦促，該鎮(zhèn)于5月13日重新將2012年財(cái)政收支情況掛回網(wǎng)上，但公務(wù)接待費(fèi)卻由之前的125.5萬元縮減至38.5萬元。2013 年5月8日開始，新浪網(wǎng)、和訊網(wǎng)、網(wǎng)易、鳳凰網(wǎng)與新華網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)媒體開始轉(zhuǎn)載鰲頭鎮(zhèn)刪除財(cái)政收支情況的新聞，對鰲頭鎮(zhèn)刪除信息的舉動提出質(zhì)疑。在鰲頭鎮(zhèn)重新披露縮水的三公經(jīng)費(fèi)之后，微博上又迎來了一波熱議的小高潮，媒體也緊接其后加以報(bào)道。

對此，從化市相關(guān)負(fù)責(zé)人于5月8日回應(yīng)政協(xié)委員與網(wǎng)民對刪除過高三公經(jīng)費(fèi)的質(zhì)疑：刪除前后公務(wù)接待費(fèi)的巨大落差系財(cái)務(wù)工作人員未依據(jù)“公務(wù)接待統(tǒng)計(jì)口徑”編制，將其他費(fèi)用也納入所致，實(shí)際接待費(fèi)用不超過40萬元。在媒體與網(wǎng)民的持續(xù)關(guān)注下，相關(guān)負(fù)責(zé)人隨后表示將針對在公開“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算中暴露的問題制定規(guī)范“三公”經(jīng)費(fèi)的管理辦法，完善監(jiān)督保障機(jī)制，加強(qiáng)對不規(guī)范工作的監(jiān)督和問責(zé)力度。除此之外，還將深化“三公”經(jīng)費(fèi)使用的跟蹤審計(jì)工作，加強(qiáng)對其使用情況的審查力度。

（三）數(shù)據(jù)分析和討論

本部分需要驗(yàn)證的問題是政府財(cái)務(wù)信息市場中的傳導(dǎo)機(jī)制，即政府財(cái)務(wù)信息如何在政府部門、媒體、意見領(lǐng)袖與公眾之間進(jìn)行傳遞。按照案例發(fā)生的時間安排，2013年5月7日鰲頭鎮(zhèn)開始公開“三公經(jīng)費(fèi)”信息。筆者選擇了2013年5月7日至2013 年5月17日共11天作為研究窗口 。媒體關(guān)注度與公眾關(guān)注度如表2所示。

表2 媒體、公眾與意見領(lǐng)袖的關(guān)注程度

根據(jù)表2數(shù)據(jù)，我們作出圖1、圖2、圖3，分別研究媒體關(guān)注度對公眾的影響，意見領(lǐng)袖關(guān)注度對公眾的影響以及媒體關(guān)注度和意見領(lǐng)袖關(guān)注度的關(guān)系。

圖1 媒體關(guān)注度（合計(jì)數(shù)）與公眾關(guān)注度（合計(jì)數(shù)）

圖2 意見領(lǐng)袖關(guān)注度（新浪微博數(shù)據(jù)）與公眾關(guān)注度（新浪微博數(shù)據(jù)）

圖3 媒體關(guān)注度（合計(jì)數(shù)）與意見領(lǐng)袖關(guān)注度（新浪微博數(shù)據(jù)）

根據(jù)上述圖表與案例中事件發(fā)展的情況，我們得到以下初步結(jié)論：

第一，就鰲頭鎮(zhèn)“三公經(jīng)費(fèi)”披露事件而言，媒體與公眾的關(guān)注程度之間呈現(xiàn)出較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。鰲頭鎮(zhèn)披露“三公經(jīng)費(fèi)”的當(dāng)天，媒體還沒有出現(xiàn)相關(guān)新聞，但三大微博平臺已有微博關(guān)注該事件。媒體關(guān)注度在第4天與第8天達(dá)到峰值，而公眾關(guān)注度則在第3天與第7天達(dá)到峰值。5月8日（第2天）晚，政協(xié)委員韓志鵬在其個人微博上貼出了此前保存的被刪三公經(jīng)費(fèi)頁面截圖，次日在微博上頻繁被轉(zhuǎn)發(fā)，導(dǎo)致了第一個峰值的出現(xiàn)。5月13日（第7天），鰲頭鎮(zhèn)重新披露財(cái)務(wù)信息，公務(wù)接待費(fèi)前后落差巨大，引起了第二個峰值。媒體關(guān)注度與公眾關(guān)注度同時在第9天減少至0。從圖1中媒體關(guān)注度與公眾關(guān)注度的曲線對比，筆者發(fā)現(xiàn)，媒體對鰲頭鎮(zhèn)“三公經(jīng)費(fèi)”披露的關(guān)注度略滯后于公眾。結(jié)合圖1的曲線（媒體關(guān)注度滯后于公眾關(guān)注度），筆者推測，媒體對鰲頭鎮(zhèn)“三公經(jīng)費(fèi)”關(guān)注受到公眾的影響。可見，媒體的“議程設(shè)置”功能在鰲頭鎮(zhèn)財(cái)務(wù)信息公開案例中得以證實(shí)。

第二，就鰲頭鎮(zhèn)“三公經(jīng)費(fèi)”披露案例而言，意見領(lǐng)袖的關(guān)注度與公眾關(guān)注度之間呈現(xiàn)出極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，并且意見領(lǐng)袖關(guān)注度影響著普通公眾的關(guān)注度。意見領(lǐng)袖關(guān)注度與公眾關(guān)注度同在第3天和第7天達(dá)到峰值，意見領(lǐng)袖關(guān)注度于第9天減少到0，公眾關(guān)注度持續(xù)到研究期間末尾。綜合上述分析，筆者推測意見領(lǐng)袖（認(rèn)證用戶）的意見的確影響著普通公眾的關(guān)注度。意見領(lǐng)袖作為信息中介，也發(fā)揮著“議程設(shè)置”功能。

第三，此案例中，意見領(lǐng)袖與媒體保持了較高的相關(guān)度，且意見領(lǐng)袖的反映速度略領(lǐng)先于媒體。通過擬合，筆者發(fā)現(xiàn)媒體（合計(jì)數(shù)）與公眾（合計(jì)數(shù)）的相關(guān)系數(shù)約為0.417，意見領(lǐng)袖（新浪微博數(shù)據(jù)）與公眾（合計(jì)數(shù)）的相關(guān)系數(shù)約為0.969，媒體（合計(jì)數(shù)）與意見領(lǐng)袖（新浪微博數(shù)據(jù)）之和與公眾（合計(jì)數(shù)）的相關(guān)系數(shù)約為0.816。據(jù)此，筆者推測，在政府財(cái)務(wù)信息市場中，政府向公眾的信息傳遞呈現(xiàn)出以下路徑：第一步，政府（鰲頭鎮(zhèn)）公開財(cái)務(wù)信息；第二步，意見領(lǐng)袖根據(jù)政府發(fā)布的財(cái)務(wù)信息在將第一手資料上傳至網(wǎng)絡(luò)平臺（微博）；第三步，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)平臺上轉(zhuǎn)載，形成“微博輿論場”；第四步，媒體捕捉到網(wǎng)絡(luò)上的輿論動向，立即報(bào)道轉(zhuǎn)載；第四步，網(wǎng)民之外的廣大公眾轉(zhuǎn)引媒體報(bào)道，并逐漸形成自己的觀點(diǎn)，獨(dú)立評價(jià)政府財(cái)務(wù)信息。

第四，媒體、意見領(lǐng)袖與公眾對政府財(cái)務(wù)信息的關(guān)注，最終導(dǎo)致政府的回應(yīng)，或引發(fā)其他橫向機(jī)構(gòu)的介入。在鰲頭鎮(zhèn)公開“三公經(jīng)費(fèi)”案例中，鰲頭鎮(zhèn)在2013年5月8日曾對媒體與公眾質(zhì)疑的“公務(wù)接待費(fèi)”進(jìn)行了回應(yīng)與說明，并于5月13日重新公開之前刪除的2012年政府支出信息。但5月13日重新公示的明顯減少的公務(wù)接待費(fèi)引發(fā)了媒體與公眾更大程度的質(zhì)疑，公眾與媒體對該事件的關(guān)注度分別在5月13日與5月14日達(dá)到了峰值，且公眾的關(guān)注度一直持續(xù)了11天。5月20日，廣州市紀(jì)委常委、新聞發(fā)言人梅河清20日正面回應(yīng)，稱相關(guān)部門正在認(rèn)真研究“三公”經(jīng)費(fèi)的公開和監(jiān)管工作，制訂“三公”經(jīng)費(fèi)公開檢查考評及問責(zé)方法，還將研發(fā)國內(nèi)首個“三公”經(jīng)費(fèi)管理電子監(jiān)察系統(tǒng)。

綜合上述四點(diǎn)結(jié)論，就鰲頭鎮(zhèn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開案例而言，我國基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的政府財(cái)務(wù)信息供求市場已基本形成。政府部門公開財(cái)務(wù)信息之后，這些信息將會首先被意見領(lǐng)袖或者媒體等信息中介捕獲、分析并傳播。信息中介將加工后的信息低成本地傳遞至社會公眾，并引發(fā)公眾討論。公眾的討論被信息中介放大，對政府部門形成強(qiáng)大的輿論壓力，最終導(dǎo)致政府部門的回應(yīng)與改進(jìn)或者引起其他橫向機(jī)構(gòu)介入，達(dá)到政治問責(zé)的實(shí)現(xiàn)。

六、政府財(cái)務(wù)信息披露政策建議

（一）建立規(guī)范的政府財(cái)務(wù)信息披露體系

鰲頭鎮(zhèn)政府財(cái)政收支披露案例中，由于數(shù)據(jù)刪除前后核算口徑不一致，公務(wù)接待費(fèi)的差額高達(dá)近100萬元，在一定程度上暴露了三公經(jīng)費(fèi)公開在制度安排上的問題。規(guī)范意味著政府財(cái)務(wù)信息披露應(yīng)該通過法定的固定格式的預(yù)算報(bào)告與政府財(cái)務(wù)報(bào)告對外披露，其分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確，其包含的最低信息容量也應(yīng)該通過法規(guī)來規(guī)范。

規(guī)范信息披露形式是必要的，信息使用者更關(guān)注是信息披露的內(nèi)容。信息需求者希望政府財(cái)務(wù)報(bào)告連續(xù)地反映公共資金的來龍去脈、預(yù)算收支的前因后果以及前后會計(jì)期間財(cái)務(wù)狀況的變動情況，全方位披露政府公共部門各個方面、各種類型的財(cái)務(wù)活動信息。現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)報(bào)表或財(cái)政收支決算報(bào)告能夠提供關(guān)于公共服務(wù)計(jì)劃使用和已使用財(cái)務(wù)資源的幾乎所有信息，但它不能反映公共服務(wù)和公共項(xiàng)目效率和效果，不能反映政府公共部門的受托業(yè)績。要反映受托責(zé)任履行情況，滿足多重問責(zé)主體的信息需求，政府需要編制內(nèi)容上更為綜合的財(cái)務(wù)報(bào)表。

（二）重點(diǎn)關(guān)注外部使用者的信息需求

會計(jì)產(chǎn)生于社會對財(cái)務(wù)信息的需求，因此會計(jì)信息的披露也必須立足于需求。美國政府財(cái)務(wù)報(bào)告的低使用率告訴我們，財(cái)務(wù)報(bào)告一般來說難以使所有使用者滿意，以這種效果為目的的努力反而可能導(dǎo)致原有使用者群體的流失。因此，僅僅依靠擴(kuò)充披露的內(nèi)容以期滿足大多數(shù)甚至所有使用者的信息需求，以便充分履行受托責(zé)任的披露義務(wù)的做法，是難以實(shí)現(xiàn)且代價(jià)昂貴的。

政府財(cái)務(wù)信息的內(nèi)部使用者（上級政府與主管部門）與準(zhǔn)內(nèi)部使用者（立法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)）在信息的獲取上處于優(yōu)勢地位，信息獲取渠道眾多，且獲取的信息的相關(guān)性往往高于政府對外披露的信息。相比而言，社會公眾（外部使用者）雖然是公共受托責(zé)任的授權(quán)方，但因其高度分散化的性質(zhì)（難以形成合力監(jiān)管政府），以及國民與政府間的管理與被管理關(guān)系，在信息獲取與確保真實(shí)性方面處于劣勢地位。隨著社會公眾對政府財(cái)務(wù)信息的需求日益提升，政府會計(jì)系統(tǒng)應(yīng)將外部使用者作為財(cái)務(wù)信息的主要使用對象，著重考慮外部使用者的信息需求。

（三）以信息需求為導(dǎo)向均衡供求關(guān)系

我國政府會計(jì)信息披露一直都以供給為導(dǎo)向，在現(xiàn)實(shí)的信息披露制度下，我國公共領(lǐng)域會計(jì)信息披露呈現(xiàn)出供給過剩與需求短缺并存的現(xiàn)象（張琦、張娟，2012）。我國政治問責(zé)制度變遷影響了政府財(cái)務(wù)信息的供求關(guān)系與傳導(dǎo)機(jī)制。政府會計(jì)信息的供求關(guān)系由為特定信息需求者定制信息，逐步轉(zhuǎn)化為由信息市場決定信息的供應(yīng)水平與質(zhì)量。隨著政府問責(zé)由強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的官僚問責(zé)，轉(zhuǎn)為兼顧政府外部立法機(jī)構(gòu)的橫向問責(zé)，政府財(cái)政部門也由最初僅按照上級政府的需求定制財(cái)務(wù)信息，轉(zhuǎn)向兼顧立法機(jī)構(gòu)的要求定制財(cái)務(wù)信息。隨著社會問責(zé)的需求提升，政府財(cái)務(wù)信息公開逐步成為全社會的共識。社會公眾成為了政府財(cái)務(wù)信息的需求者之一，政府財(cái)務(wù)信息市場初步形成。政府財(cái)務(wù)信息市場的供求關(guān)系成為決定政府會計(jì)制度安排的重要因素。

隨著社會問責(zé)在政治問責(zé)中地位的上升，社會公眾的信息需求在政府財(cái)務(wù)信息整體需求中占據(jù)了較大席位，作用于信息的供給。但政府財(cái)務(wù)信息的供給受到許多制約，其中成本因素尤甚：提供政府財(cái)務(wù)信息（特別是績效信息）需要高額的經(jīng)濟(jì)成本與政治成本，所以政府自發(fā)的信息供給水平一般會低于最優(yōu)水平。政府應(yīng)該以信息需求與最優(yōu)的信息披露水平為導(dǎo)向，采用強(qiáng)制方式調(diào)整信息供給，使均衡點(diǎn)趨于最優(yōu)披露水平，提升公共財(cái)務(wù)資源的整合效率。

（四）充分發(fā)揮信息中介的作用

媒體的天職是向大眾迅速、充分和客觀地報(bào)道事實(shí)的真相，提供準(zhǔn)確的信息；它作為輿論監(jiān)督的主要形式，與信息公開聯(lián)系緊密，是信息公開的工具的同時也是問責(zé)主體實(shí)現(xiàn)主動問責(zé)的手段。政府會計(jì)信息的專業(yè)性阻礙了缺乏專業(yè)知識的外部使用者對政府會計(jì)信息的利用，增加了其分析成本，造成公共領(lǐng)域會計(jì)信息需求較弱的現(xiàn)象。如果將信息篩選與分析成本轉(zhuǎn)移至專家與媒體等“信息中介”，不具備專業(yè)知識的外部信息使用者將會因信息分析成本的降低，提高會計(jì)信息的決策效用，提升對政府會計(jì)信息的需求。信息技術(shù)的發(fā)展與信息中介的介入能夠通過降低市場參與者的信息供求成本，提高信息供求收益，優(yōu)化需求并引導(dǎo)供給，從而提升政府財(cái)務(wù)信息市場對信息供求的調(diào)節(jié)能力。

在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介的確能夠引導(dǎo)普通社會公眾的信息需求，幫助公眾分析、解釋政府公開的財(cái)務(wù)信息；社會公眾也樂于獲取經(jīng)過信息中介加工后的新聞報(bào)道或者微博留言，因?yàn)槟軓闹蝎@得比直接閱讀財(cái)務(wù)信息更大的娛樂與效用。這種雙贏的效果有利于社會公眾正確參與政府管理與監(jiān)督，也有利于政府提高治理水平。

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Study of Government Financial Information Supply and Demand Mechanism in the Perspective of Political Accountability

LIU Yu-han
Accounting School,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073

Reform in commercial accounting has confirmed that the macro institutional factors can affect supply and demand of financial information on the capital markets.In public sphere,scholars have found that changes in the macro-level institutional systems can also have an impact on the supply and demand mechanism of government accounting information.The form of political accountability changes with the institutional environment.However,there are only a handful of researches that have linked supply and demand of financial information to political accountability.This thesis studies the government financial information under the perspective of political accountability and it discusses intrinsic nexus of the two.It gives a comprehensive and systematic overview about the history and current state of political accountability and the supply and demand of government financial information.This paper also offers proposals regarding government financial disclosure based on the present situation and concrete cases.

PoliticalAccountability;GovernmentAccounting;GovernmentFinancialInformation;Supply and Demand Mechanism

F810

A

劉昱含，女，湖南長沙人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會計(jì)學(xué)院研究生；研究方向：政府會計(jì)；湖北武漢，430073