政府購買居家養老服務的地方性實踐:成效、挑戰與展望

馬貴俠 葉士華

(合肥工業大 學馬克思主義學院，安徽 合肥 230009)

政府購買居家養老服務的地方性實踐:成效、挑戰與展望

馬貴俠 葉士華

(合肥工業大 學馬克思主義學院，安徽 合肥 230009)

當前，政府購買居家養老服務作為一項解決養老問題的有效措施，正在全國多個城市逐步推進。從中部省會城市合肥市政府購買居家養老服務的實踐來看，政府購買居家養老服務有效地回應了部分老年人的基本養老服務需求，培育了養老服務類社會組織，初步搭建了政府購買居家養老服務網絡。與此同時，這一過程中仍然存在諸如制度設計欠缺、操作層面不完善、服務專業性較差等問題?；诖?，應以捋順服務鏈為著力點，從優化制度設計、完善操作流程、提升養老類社會組織服務能力、建立第三方評估機制等角度持續推進政府購買居家養老服務。

政府購買服務;居家養老;社會組織

《中國老齡事業發展“十二五”規劃》(國發〔2011〕)28號指出，“從2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1．78億增加到2．21億，平均每年增加老年人860萬;老年人口比重將由13．3%增加到16%，平均每年遞增0．54個百分點”，同時提出“要重點發展居家養老服務”①《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，http://www．gov．cn/zwgk/2011－09/23/content_1954782．htm。

當前，關于政府購買居家養老服務的研究主要集中在三方面:一是政府購買居家養老服務的概念界定。如劉紅芹②劉紅芹、包國憲:《政府購買居家養老服務的管理機制研究》，《理論與改革》2012年第1期。、胡宏偉③胡宏偉、孔靜怡、嚴晏等:《政府購買居家養老服務:模式分析與戰略設計——基于比較研究的視角》，《理論與改革》2013年第1期。、李軍④李軍:《公共政策視域下政府購買居家養老服務研究》，《江蘇大學學報》(社會科學版)2014年第5期。等學者認為，“政府購買居家養老服務”是指政府為了履行老年社會服務職能，緩解老年照護日趨緊張的矛盾和壓力，依靠公共財政，通過公開招標或委托購買等形式向社會組織購買養老服務，實現政府財政效力最大化的行為。二是政府購買居家養老服務的政策內容、運作機制與運作績效研究。學者多是從政府購買居家養老服務的要素、政策內容、運行機制等進行分析。在購買服務的財政支出研究方面，錢海燕、沈飛運用DEA模型分析了合肥市政府購買居家養老服務的財政支出效率⑤錢海燕、沈飛:《地方政府購買服務的財政支出效率評價——以合肥市政府購買居家養老服務為例》，《財政研究》2014年第3期。。而在政府購買居家養老服務的困境分析方面，王清、琚澤欽⑥王清、琚澤欽:《政府購買公共服務創新研究——以廣東深圳西鄉購買公共服務為例》，《科學決策》2010年第4期。、夏瓏⑦夏瓏、串紅麗、霍春明:《我國政府購買居家養老服務保障現狀與問題思考》，《廣西經濟管理干部學院學報》2011年第2期。等則從制度、購買主體、供給主體和需求主體方面做了探討。三是關于政府購買居家養老服務評估研究。如包國憲、劉紅芹構建了政府購買居家養老服務的績效分析模型，從政府購買居家養老服務的效率和消費者感知服務質量的雙元維度探討了居家養老的評估方法①包國憲、劉紅芹:《政府購買居家養老服務的績效評價研究》，《廣東社會科學》2012年第2期。。吉鵬、李放運用DEA模型和ACSI模型構建了政府購買居家養老服務的服務績效評估指標②吉鵬、李放:《政府購買居家養老服務的績效評價:實踐探索與指標體系建構》，《理論與改革》2013年第3期。。本文以合肥市政府購買居家養老服務的實踐為切入點，深入解析政府購買居家養老服務的成效、困境，探究契合區域性發展特色的政府購買居家養老服務解決之道，力求為政府購買居家養老服務的良性發展提供地方性的參考和借鑒③本文資料來自于筆者2014年5月至2014年8月的參與的合肥市老齡委政府購買居家養老服務實地調研，采用的主要研究方法是深度訪談、座談會。數據統計資料來自合肥市老齡委。。

一、政府購買居家養老服務的地方性實踐

(一)合肥市政府購買居家養老服務運作模式

為推進合肥市養老服務體系的完善，依據《合肥市老齡事業發展“十二五”規劃》、《合肥市人民政府關于2014年民生工程的實施意見》(合政〔2014〕1號)、《合肥市社會養老服務體系建設實施辦法》(合民〔2014〕152號)，合肥市民政局本著“政府主導、社會參與、分級管理”的原則于2013年開始推行政府購買居家養老服務。從具體操作層面來看，具有以下幾個特點:一是由市民政局、財政局牽頭，市老齡委主導，明確了區、街、居三級職責;二是設定了享受政府購買居家養老服務的服務對象條件與服務標準，服務對象包括70周歲以上低保、70歲以上無子女老人和90周歲以上的高齡老人，約計8000人。服務標準為每位服務對象每月600元服務券;三是采用競爭式招標的方式確定符合資質的養老服務類社會組織(以下簡稱為服務商)，由服務商向服務區域內符合購買條件的老人提供服務④5家服務商為合肥市金谷醫院(蜀山區、高新區)、巢湖市居家養老服務中心(經開區)、合肥市九久夕陽紅養老集團(廬陽區、新站區)、合肥市佰家伴居家養老服務中心(包河區)、安徽省社家老年服務中心(瑤海區)。;四是以服務券作為老人、服務商、民政部門三方結算的憑據;五是居家養老服務項目多元化，涵蓋生活照料服務、家政服務以及精神慰藉等34項服務。

就服務流程而言，首先，由符合購買服務條件的老人向所在街道提出申請，由街道向區老齡辦報送申請者名單，經區老齡辦核準后確定當月服務對象名單及數量，再由區老齡辦統一印刷并通過街道發放服務券。服務對象拿到服務券后即可以向服務商提出服務需求。服務完成后，服務商再將回收的服務券上交區老齡辦，由區老齡辦進行清點，并上報市民政局，由財政部門進行統一結算。具體運作模式見圖1。

圖1 合肥市政府購買居家養老服務運作模式

(二)合肥市政府購買居家養老服務的成效

1．有效回應服務對象的基本養老服務需求

自2013年10月以來，合肥市5家服務商為8000多位服務對象提供每天1小時的(價值20元)約34項居家養老服務。截至2014年4月底，5家服務商共開展服務72．03萬人次，累計產生服務金額2512．93萬元，產生了積極的社會效應(見表1)。以包河區和瑤海區為例，截至2014年5月，包河區享受政府購買的服務對象2089人，累計服務人次23萬多次，其中家政服務10．4萬次、送餐服務12．5萬次、日常維修450次，精神慰藉類服務135次、理發528次。截至2014年4月，瑤海區享受政府購買的服務對象1133人，累計服務達6萬人次，其中家政服務7700人次、陪護起居服務240人次、送餐58490人次、維修及其他服務556人次、信息服務62人次。這些服務項目的實施，基本滿足了轄區內服務對象的基本養老服務需求。

表1 服務開展情況統計表

隨著服務的推進，服務對象對于政府購買居家養老服務的認同度逐步提高，主動提出申請享受服務的對象數量不斷增長，服務券的發放人數從2013年10月份的7220人，增加至2014年4月份的8017人。

2．推動了養老服務類社會組織的發展

加快推進以改善民生為重點的社會建設，需要更大程度地依托社會組織，廣泛動員社會力量，整合社會資源，擴大公共服務。通過政府向社會組織購買養老服務，以社會服務項目的運作方式，培育了本土養老服務類社會組織，促進了其服務能力的提高，引領了社會組織的發展方向。從合肥的實踐來看，除了中標的5家機構得以發展和壯大外，同時帶動了一批養老類社會組織的發展，如合肥市愛鄰社會工作服務社、合肥市蜀山區民生社會工作服務社等養老服務類社工機構也通過居家養老服務的實施獲得了發展機遇。截至2014年6月，合肥市已經建立11家社區食堂(提供為老送餐類服務)，為社區居家養老服務的進一步開展奠定了基礎。

3．壯大了養老服務職業化人才隊伍

通過購買居家養老服務，在全市范圍內培訓了一批養老服務專業人才，為全市養老服務業的發展提供了人力資本。此外，隨著老年人對養老服務要求的不斷提高，承接服務的社會組織逐漸有意識地引入社會工作專業人才，這為養老服務人才隊伍的專業化建設打下了基礎。目前，5家中標機構共有管理人員133人，信息平臺管理及呼叫坐席工作人員62人，各類專業服務人員1345人，向社會提供1500多個就業崗位。以經開區為例，該區服務商巢湖市居家養老服務中心已經建立了100多人的專職居家養老服務隊伍，管理人員中80%以上具有本科學歷。其中12人持有社工師資格證，具有社工專業背景的管理人員32人，具有按摩師、營養師等證書的專業服務人員23人。蜀山區服務商金谷醫院招募并培訓了300多名專職居家養老服務員(詳見表2)。

表2 服務機構服務團隊統計表

4．初步形成了居家養老服務的監督機制

為了保證社區居家養老服務的質量，確保服務預期目標的實現，各個區在購買服務過程中初步探索了養老服務的監督機制。在養老服務形成和輸送階段，為解決老人反映突出的服務標準不規范、服務收費不統一的問題，各個區相繼出臺了各項規章制度來加強監督管理。如包河區制定了《包河區政府購買居家養老服務監督管理制度》，由區民政局、區老齡辦、區財政局、區審計局聯合成立包河區政府購買居家養老服務督查領導小組，定期開展居家養老服務督查工作，并要求各街鎮建立“一志”(工作日志)、“兩冊”(服務對象名冊、服務團隊人員名冊)、“兩表”(發放服務券登記表、人員增減登記表)、“兩簿”(投訴記錄處理登記簿、檢查督促登記簿)制度，以此規范監管。區老齡辦每月組織開展“政府購買居家養老百名服務對象回訪”活動，及時發現并跟進服務中出現的問題?，幒^也建立了區、街、社區三級聯訪制度，并督促服務商建立內部監督制度和外部反饋機制，拓寬了服務監管和投訴渠道。

5．搭建了政府購買居家養老服務網絡

通過政府購買居家養老服務，一定程度上整合了來自民政、殘聯、衛生等政府部門和街道、社區的分散性養老服務資源，街道、社區的養老服務場地、康復器材、社區衛生服務中心等為老服務設施得到利用，各轄區內的為老服務類社會組織及服務人員等資源實現了有效的整合與銜接，社區“4050”人員、下崗職工的就業渠道得以增加，養老服務資源的整體社會效益凸顯。

二、政府購買居家養老服務面臨的挑戰

合肥市政府購買居家養老服務取得了一定的成效，但因首次較大規模地由市級統籌購買居家養老服務，也產生了諸多問題。通過實地調研，筆者將合肥市政府購買居家養老服務所面臨的問題總結為以下幾點:

(一)居家養老服務政策設計不完善

1．政策前期論證不足

服務對象的需求是政策制定的出發點和重要依據，而合肥市由于初次出臺該政策，缺乏對服務對象需求的前置性評估，一定程度上導致服務項目設置與服務對象的多層次需求難以有效匹配。就服務對象而言，“一刀切”的做法導致系列問題，例如部分已獲得照顧者(已在公辦養老機構中養老)重復被照顧，而迫切需要服務的老人服務券不足，生活仍然十分艱難。從購買內容來看，雖然購買種類繁多，但是未能與合肥地區的人均收入水平和消費理念相匹配，如老人對于“心理”類服務接受度很差;從部分產品定價來看，價格普遍高于市場價。以送餐為例，服務商提供的送餐服務價格從15—20元不等，遠遠高出老人的心理價位和市場價。

2．未能有效對接在地(社區)養老服務資源

居家養老應以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，因此，社區資源理應成為居家養老的重要手段。在政策設定之初，對在地社區資源的了解與掌握也十分必要。目前，合肥市大部分社區內都已建有老少活動家園、社區衛生服務站等配套設施。盡管在居家養老服務項目操作過程中，部分區域整合了轄區范圍內的既有養老服務資源，但是整體來看，仍然未能充分利用和調動這些已有資源，導致資源重復和浪費。比如，就體檢這一服務項目來說，對于有自由活動能力的老人，應鼓勵其走“走出來”，到社區集中進行體檢，如此，就無需服務人員挨家挨戶開展上門服務，既節省了時間，也節約了成本。

3．服務商門檻設置標準缺乏合理性

在政府購買公共服務的過程中，合理設置招投標的門檻至關重要，這不僅關系到服務質量，更關系到整個養老行業的服務生態。但是，就合肥市政府購買居家養老服務的操作環節看，未能將政策內容、服務需求、服務機構資質進行有效梳理。例如對服務商相關服務經驗要求較低，而突出中標機構的“財力”與服務人員隊伍數量，導致部分已經小范圍試行居家養老的社會組織無力中標，而具有商業背景的社會組織如餐飲、家政類背景的社會組織更容易中標。而此類服務機構對居家養老服務行業缺乏有效理解，服務專業性不足，導致送餐和家政服務成了老人僅有的選擇。此外，要求各中標單位的資格是提供養老綜合服務，實行的是“打包式”綜合服務的招標。按照該標準，一些僅有某項專業服務技能的社會組織缺乏明顯的競爭優勢。同時，在承接購買服務的過程中，為了實現服務多元化，服務商迅速地組織并培訓服務隊伍，且通過多種方式尋找其他養老服務組織加盟，致使服務提供缺乏專業性與服務過程的規范性。

4．服務環節不暢，有效監管體系缺位

在政府公共服務外包的過程中，監管是不可缺少的環節。就合肥的實際情況來看，首先表現在監管責任主體不明確，例如市、區兩級民政部門責任分工不明確，區級民政部門在監管過程中十分被動;其次，監管的方法有限，主要依賴體制內的傳統路徑，依靠的是市區街居四級網絡，而未能及時納入第三方評估。由于社區和街道任務繁重，精力分散，故而監督力度差，管理困難;就反饋機制而言，服務對象對服務商的意見反饋途徑有限，主要向居委會反饋，但這一反饋方式無法有效影響政策。由于監管缺位，產生了系列問題，如老人家屬(子女)享受居家養老服務，部分中標機構采取“低價買劵”“以錢換券”，服務人員態度欠佳、服務時間不足等。

(二)居家養老服務基礎條件不足

有學者指出，信息網一方面保證各種為老服務資源信息可以順利到達老年人身邊，另一方面保證老年人的需求信息可以充分為服務供給方所了解，促進雙方對接，增加服務可及性。①史云桐:《網絡化居家養老:新時期養老模式創新探索》，《南京社會科學》2012年第12期。調研中發現，整個合肥市尚未建立有效的市級統一養老服務信息化平臺，各區現有信息服務平臺功能單一，難以實現網上派單、服務評估與記錄等工作。信息平臺功能的缺失致使服務量的核算只能通過印制紙質券發放、使用、結算。隨著政府購買居家養老服務對象人數增加，紙質券印制成本不斷增長、擠占辦公經費，老人每月領取、使用也是多有不便，資金結算時點算、審核更是成為民政、財政部門的一大難題。以包河區為例，該區一年用于印制服務券的費用達10多萬元，成本過高，且每月發放清點都要抽調專人，耗時耗力。同時，紙質券的使用也不利于長期存放和保管。

(三)服務專業性尚待提升

目前居家養老服務人員主要由各區中標服務商通過加盟企業和就近來招聘，面臨著專業性差、流動性強等多方面問題。就目前合肥市服務開展情況，服務員整體專業素質欠佳，導致所開展的服務不能針對老年人的身心特點與需求，服務流程也缺乏規范。另外，服務商與服務人員基本未簽訂正規的用工合同，也鮮有對服務人員進行系統的專業培訓，客觀上導致對服務人員缺乏監管與穩定工作的吸引力。

三、捋順服務鏈:優化政府購買居家養老服務的思考與展望

從國際經驗和我國先行地區的做法來看，政府在購買公共服務的過程中，引入第三方獨立評估機構實施監管是常見做法。通過引入第三方，構成一個完整的服務鏈條，有利于社會政策有效、合理運行，真正提高財政使用效率。“服務鏈理論”認為，組織間存在著一定的聯系，就像是“鏈條”一樣。政府、服務提供機構、第三方等相關社會力量都可以被納入到這個鏈條中，并根據“服務鏈”的要求發揮各自不同的作用①王莉莉:《基于“服務鏈”理論的居家養老服務需求、供給與利用研究》，《人口學刊》2013年第2期。。鑒于政府向社會組織購買居家養老服務過程中存在的上述問題，應該進一步厘清各服務主體的角色定位，捋順服務鏈條，保障環節暢通，使之形成規范、高效的居家養老服務鏈(見圖2)。在服務鏈條中，各個服務主體的角色與定位如下:

圖2 政府購買居家養老服務鏈

(一)政府:政策設計與服務平臺搭建

各級民政部門作為推進居家養老服務工作高效高質開展的主導力量②馮文娟:《當前中國居家養老方式的現狀、問題及對策》，《湖北師范學院學報(哲學社會科學版)》2009年第2期。，其在居家養老服務鏈中的角色定位應為:

1．政策設計與平臺搭建。一是市級民政部門牽頭制定整個政府購買居家養老服務的政策，合理設置服務標準、服務商“門檻”、規范招標流程，確保政策設計的科學性、引導性。應根據區域特點優化服務項目設置。如農村社區應根據服務對象的需求，以及服務商提供服務項目的及時性與可能性，將農村社區購買服務項目與城市服務項目的設置進行合理區分，適當強化如陪醫、日常護理、房屋維修等服務項目;二是搭建市級統一的居家養老信息平臺。財政部門、民政部門聯合建立全市統一的居家養老信息平臺，統一對外呼號，各區只需設置端口接入使用，各區原有已建養老服務信息平臺和市級統一平臺對接，實現資源合理使用。逐步健全全市養老服務信息數據庫，實現養老服務的規范化發展;三是推進電子券使用與結算。在完善居家養老信息服務平臺的基礎上，推進電子券結算工作，每月定期向享受服務的老人以打卡充值的方式提供電子服務券，具體消費由服務商通過終端進行資金結算并實時上傳數據，以減少紙質券的印制、發放和清點、儲存的人力、物力成本;四是建立第三方評估機制。早在1999年9月，財政部預算司副司長張通在針對《政府采購招標管理辦法》以及《政府采購合同監督暫行方法》答記者問時就提到，通過政府采購獲得的服務，其質量驗收應該由第三方負責①張汝立、陳書潔:《西方發達國家政府購買社會公共服務的經驗和教訓》，《中國行政管理》2010年第11期。。引入第三方評估機構對政府購買居家養老服務開展專業評估，實現以評促建、以評促管。通過第三方評估客觀真實評價養老服務的成效，促進養老服務體系的科學、規范、高效、可持續，完善養老服務體系的監督、管理機制。

2．服務商招標、服務對接與常規監管。區級民政部門根據市級民政部門的相關政策具體實施服務商招標工作。在招標過程中，引入服務商的有效競爭機制，設立“門檻制”，讓有相應資質的服務商在服務區域范圍內實現一定的服務競爭，使服務對象自主選擇服務商，以有效激發服務商的服務意識和服務能力。區級民政部門協助中標服務商與各街道(社區)相關養老服務工作者對接，確保服務商能夠充分利用基層養老服務平臺，與服務對象建立服務關系，順利開展服務。同時，加強基層常規性監督管理工作。應逐步明確常規性服務監督的標準，由街道和居委會相關工作人員加強服務過程的日常監督和管理，健全市、區、街道、社區四級服務監督機構，明確各自職責分工，形成立體式常規監督體系。

(二)服務商:專業化服務輸送

服務商作為政府購買居家養老服務的承接者，應提供專業、高效的養老服務。一是以需求評估引領服務提供。服務商應充分利用居家養老信息化服務平臺，合理設置與服務對象需求評估相匹配的具體服務項目;二是加強養老服務人員的專業化培訓與使用。應保障一線服務人員的合法權益，加強組織管理②張旭升、張效廷:《服務投遞者參與政府購買居家養老服務的動機、行動策略及政策建議》，《西北人口》2013年第1期。，增強對機構內養老服務隊伍專業化培訓的支持與監管，定期組織一線服務人員的相關培訓，使專業服務人員掌握服務流程、服務技巧。此外，應規范用工制度，應于服務人員簽訂正式的勞動合同，避免以各種理由為借口規避其應承擔的勞動用工責任;三是提升自身的專業化管理水平。應制定規范的服務流程、服務標準，建立完善的內部管理機制。

(三)第三方:以專業評估促規范

第三方在整個政府購買居家養老服務中承擔兩種角色，即為服務對象需求評估與項目績效評估。養老服務評估，是為科學確定老年人服務需求類型、照料護理等級以及明確護理、養老服務等補貼領取資格等，由專業人員依據相關標準，對老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況等進行的綜合分析評價工作③《民政部關于推進養老服務評估工作的指導意見(民發〔2013〕127號)》，http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/mzyw/201308/ 20130800498738．shtml．。在整個政府購買居家養老服務中，一是逐步引入社會工作服務機構，對服務對象需求進行專業評估。建立服務對象檔案，并將服務對象需求與服務商進行溝通與協調，切實滿足服務對象需求。充分發揮專業社工資源整合的作用，形成政府購買政策、現有社會救助政策的合力與社區內既有養老服務資源的合力，充分發揮各項養老服務政策和服務資源的力量。同時，對服務對象及時回訪，形成對服務商的動態性監管，為政府購買居家養老服務的第三方評估提供依據;二是適度開展項目績效評估。引入第三方評估機構對政府購買居家養老服務開展專業評估，對整個服務從服務項目的設置，服務項目的實施過程到服務項目的實施結果進行過程性評估，并針對服務商的服務質量、服務流程和服務行為、服務滿意度等進行績效評估。對服務機構進行評級，并將評級結果納入下年度政府購買的服務方資格確定參考標準，以督促服務機構的規范化運作。

(責任編輯:陸影)

C913．6

A

1003－4145［2015］07－0125－06

2015－05－20

馬貴俠(1978—)，女，合肥工業大學馬克思主義學院講師，中國科學技術大學公共事務學院博士研究生，主要研究方向為社會組織、社區教育研究。葉士華(1984—)，女，合肥工業大學馬克思主義學院講師，主要研究方向為社會政策評估與社會工作實務。

本文系安徽省教育廳重點課題“社會協同視域下安徽社會組織培育與發展研究”(項目號:JS2014AJRW0108)、中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“社會政策視角下城市新貧困群體福利供給研究”(項目號:2014HGXJ0153)的階段性成果。