財政視角下的新型城鎮化建設績效評價機制研究

李棟林

(北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044)

財政視角下的新型城鎮化建設績效評價機制研究

李棟林

(北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044)

科學評價財政支持新型城鎮化建設績效是一項長期性、全局性、公益性的工作，而評價活動是否運轉高效、過程合規、結果合理，則是有效發揮財政獎金導向、促進城鎮化科學轉型的關鍵。開展財政支持新型城鎮化建設績效評價，要求評價組織者須具備較強的公信力以確保評價的權威性。績效評價的具體組織模式有外部評價、內部評價等多種形式。財政支持新型城鎮化建設績效評價機制要注重構建組織保障機制、溝通協調機制、質量保障機制等。組織保障機制的構建:要兼顧不同類型的績效評價組織模式、第三方評價組織機制和規范評價小組工作機制;溝通協調機制的構建:要建立績效評價協調機構、建立橫向和縱向聯動機制、建立績效評價協調反饋響應機制;質量保障機制的構建:要建立嚴格規范的績效評價準入制度、建立暢通高效的數據收集及提報制度、建立績效評價質量復核制度等。建立完善績效評價成果擴散機制，有利于發揮財政支持新型城鎮化建設績效評價服務各級黨委、政府、項目單位決策的重要作用，滿足各利益相關方對績效評價結果的知情需求，整體發揮績效評價引導、調控、考核、反饋的功能，從而更好地推動新型城鎮化建設。

新型城鎮化;財政支持;縱向聯動;反饋相應

科學評價財政支持新型城鎮化建設績效是一項長期性、全局性、公益性的工作，而評價活動是否運轉高效、過程合規、結果合理，則是有效發揮財政獎金導向、促進城鎮化科學轉型的關鍵。為此，實施財政支持新型城鎮化建設績效評價，其前提和基礎就是要加強組織保障，暢通溝通協調渠道，完善評價質量保障和成果擴散機制，在體制機制建設上為績效評價鋪平道路。①郭璐瑤:《我國財政支出績效評價的研究》，蘇州大學學位論文，2009年，第3頁。本文擬從財政支持新型城鎮化建設績效評價組織保障機制、評價溝通協調機制、評價質量保障機制等方面進行有針對性的深入探討，以期使我國財政支持新型城鎮化建設實現可持續發展。

一、財政支持新型城鎮化建設績效評價組織保障機制

(一)不同類型績效評價組織模式的優缺點分析

開展財政支持新型城鎮化建設績效評價，要求評價組織者須具備較強的公信力以確保評價的權威性。績效評價的具體組織模式有外部評價、內部評價等多種形式，作為績效評價活動的上層設計，選擇合理的評價組織模式對績效評價活動具有重要意義。

1．內部評價模式。內部評價模式具有兩方面的優點:一是有助于績效評價管理部門樹立績效觀念，培養成本意識，加強對項目的監管，提升項目的績效水平;二是評價組織者對項目各方面的信息有比較全面的了解，掌握充分的第一手材料，收集的績效信息全面準確且收集成本較低。

但是，內部評價也存在比較明顯的缺點:一是評價結果的客觀性容易受到質疑。新型城鎮化建設的實施一般由各級政府主導，財政部門作為政府有機組成部門之一，由其作為評價主體開展項目的績效評價，其獨立性容易受到質疑，進而可能影響評價結果的客觀性。二是評價結果的科學性容易受到質疑。①朱志剛:《財政支出績效評價研究》，中國財政經濟出版社2003年版，第35頁。績效評價是一項復雜而細致的工作，需要評估者系統地掌握相關的理論知識，并熟悉某些專門的方法和技術，而財政部門并非專門的研究評估機構，缺乏相關方面的評估專家是常態，因此由財政部門出具的評價結果容易給使用者對評價結果的科學性產生懷疑。

2．外部評價模式。外部評價模式包括委托第三方評價和獨立第三方評價兩種具體形式。與內部評價相比，有其獨特的優勢:一是增強了評價結果的客觀性。作為獨立于政府之外的第三方評價機構，其披露的評價結論更容易讓人們接受和信服。二是提高了評價結果的質量。由各方面專業人員組成的外部評價機構具有人才、理論和學術優勢，在評價框架的制訂、評價證據收集、評價方法的運用等方面擁有相應的理論基礎和專業化工具，提交的評價結果專業化水平較高。三是提高了評價活動的成本效益。外部評價結構通常是自負盈虧的法人實體，具有很強的成本控制意識，在追求自身高收益的同時，也會自覺實現評價活動的低成本，從社會整體來看，它節約了社會資源。委托第三方評價方式有利于節約評價活動成本，提高評價結果質量，促進評價結果的應用與擴散，優勢明顯。同時，采用委托第三方評價方式將專業服務項目外包還有利于凸顯績效評價管理部門的公共管理職能。因此，財政支持新型城鎮化建設績效評價適宜采用委托第三方評價為主的方式。

(二)第三方評價組織機制

評價委托層面應體現財政管理部門對績效評價項目的統籌控制，主要是協調項目各利益相關方，處理評價過程出現的非常規性問題。項目實施層面主要按照委托方的要求，結合項目具體特性，依據合同保質保量地完成績效評價設計、實施、報告等具體活動。績效評價實施各層面的組織形式及工作職責的具體內容，如表1所示。

表1 委托第三方評價組織形式及工作職責

(三)規范評價小組工作機制

績效評價人員是績效評價的具體實施者，是績效評價中具有主觀能動效應的因素，是影響績效評價能否成功的關鍵所在。評價人員構成是否合理，人員素質是否符合要求，會直接影響績效評價實施質量，必須優化績效評價人員構成，提高人員素質。

1．規范評價小組建設。首先，評價小組要有足夠數量的成員，以確保績效評價活動的正常開展。評價小組要具備豐富的績效評價知識和技能，包括分析、統計、調查等能力，具有良好的溝通能力，能與利益相關者進行友好溝通，促進利益相關者參與績效評價并提供必要協助，了解項目涉及領域的背景、發展狀況、相關政策和專業知識等，熟悉項目所在地的經濟社會發展情況，以及所在地項目領域的發展政策、優先重點、面臨的主要發展問題等。評價小組成員要相對固定，全程參與評價實施工作，要有一定比例的針對特定項目領域的專家及社會調查專家，但不能與項目實施、管理、運行等有利益沖突或關聯。其次，規范評價小組組長職責。評價小組組長要領導績效評價小組嚴格按照任務大綱開展工作、負責與管理各部門進行有效溝通、協調小組內的不同意見、負責評價報告的內部審核及定稿等。因此，評價小組組長要具備良好的管理和協調能力，并具有較為豐富的績效評價知識、技能和經驗，熟悉項目領域的政策及技術知識，熟悉績效評價的技術規程和道德規范，具備良好的品格和信譽。

2．加強績效評價人員培訓。建立績效評價從業人員和基層管理人員定期培訓制度，可考慮從參加過績效評價項目的人員中挑選一批業務、理論水平都比較高的人員擔任培訓導師，對績效評價人員進行業務培訓，必要時可以通過外聘導師或外出交流培訓的方式提高業務培訓質量。同時，對從事績效評價的人員進行有計劃的輪訓，及時將績效評價的最新動向傳授給績效評價人員，以規范性和專業性來保障績效評價工作質量。

二、財政支持新型城鎮化建設績效評價溝通協調機制

財政支持新型城鎮化建設績效評價涉及各級財政、發改、環保、建設、統計等多個部門，需要建立起快捷高效的工作協調機制，明確各級各部門的職責分工，探索建立財政支持新型城鎮化建設績效評價的長效機制和激勵機制。

(一)建立財政支持新型城鎮化建設績效評價協調機構

工作協調制度主要有兩種形式:一是建立聯席會議制度，即由各成員單位輪流召集，協商解決工作中遇到的重大問題。該機制是一種自發組織，沒有領導者和牽頭部門，只有會議召集單位，因此其組織力、決策力和執行力較低。二是領導小組制。由黨政主要領導任組長，負責召集會議，黨政相關部門參加，由于領導者的層次和規格較高，其組織協調能力較強，而且由主要領導參加，一些需要協調其他部門解決的重大問題能取得比較滿意的效果。

為加強對財政支持新型城鎮化建設績效評價工作的組織領導，應在國家層面成立協調或領導機構，負責組織指導財政支持新型城鎮化建設績效評價工作，協調處理評價工作中的重大問題，指導、監督和檢查各省工作開展情況，成員單位應包括財政、建設、統計、發展改革等相關部門，并明確相應的牽頭部門(一般應由財政部門牽頭)，提高工作協調的組織力、決策力和執行力。

鑒于財政支持新型城鎮化建設績效評價涉及面廣，工作量大，技術性、事務性工作較多，可考慮在財政支持新型城鎮化建設績效評價協調機構的基礎上，設立協調機構的日常辦事機構，其主要職責:①根據各級黨委、政府對財政支持新型城鎮化建設績效評價工作的總體要求，提出具體的工作方案;②負責績效評價過程中相關部門的聯絡、協調和督查，對財政支持新型城鎮化建設績效評價協調機構審議決定事項的貫徹落實進行督辦;③組織和指導財政支持新型城鎮化建設績效評價相關專題的研究;④對財政支持新型城鎮化建設績效評價工作進行試點、培訓和指導，對各地財政支持新型城鎮化建設績效評價工作進行調研，總結典型經驗并進行推廣;⑤負責搜集、整理財政支持新型城鎮化建設績效評價所需數據資料，編制相關評價報告。

(二)建立橫向和縱向聯動機制

財政支持新型城鎮化建設績效評價工作，既要依靠國家職能部門協調組織，又需要省、市各級相關部門的積極配合。為此，需要建立橫向和縱向的協調聯動機制。國家在明確職責分工的基礎上，逐步建立定期溝通制度，加強信息交流，促進專題研究，組織和指導各地開展財政支持新型城鎮化建設績效評價工作。各省、市、自治區要主動加強與國家的溝通聯系，按照財政支持新型城鎮化建設績效評價工作的進度安排、報送渠道和評價標準，及時組織開展績效評價工作，科學編制績效評價報告，為推進財政支持新型城鎮化績效評價工作創造良好條件，提供有力保障。

1．橫向聯動機制。各級財政部門積極與本級發展改革、城鄉規劃、住房建設、環保、人社、國土資源、衛生計生、統計等部門建立協調機制，做好績效評價制度設計，組織開展績效評價技術培訓，動員各部門廣泛參與績效評價活動，形成工作合力，落實多部門支持新型城鎮化建設的共同責任，在新型城鎮化重大專項績效評價過程中做到信息全面共享、工作協調配合，真正促進績效評價由“一家管”向“大家促”轉變。

2．縱向聯動機制。首先，落實全國財政系統特別是省、市、縣財政部門的縱向績效評價職責，由財政系統牽頭將績效評價工作列入本部門年度工作計劃，協調推動綜合績效評價和重點專項績效評價的順利實施，實現對新型城鎮化建設行為的動態監控，對于偏離新型城鎮化建設方向的行為早發現、早制止、早報告、早處置，確保新型城鎮化建設質量得到持續穩步的提升。其次，要引導各行業主管部門加強縱向溝通，將行業內涉及新型城鎮化建設的重大專項工作及時納入績效監測范圍，及時指導、督促下級管理部門科學推進專項績效評價，組織編制適應本行業特點和實際的績效評價指標體系、技術標準體系和評價指南，進一步規范行業內績效評價行為，不斷提高全行業上下的績效評價水平。

(三)建立績效評價協調反饋響應機制

財政支持新型城鎮化績效評價，是橫向多個部門、縱向多個行業合力發揮作用的過程，構成了一個縱橫交織、有機聯系的評價網絡。網絡中每一個節點是否暢通，直接關系到績效評價的成敗。因此，在高效協調的基礎上，做好績效反饋、績效響應、績效調整至關重要。

建立跨部門、跨行業績效評價信息響應、反饋和調整機制，應根據績效評價各階段實際，突出重點:①Frederick S．Lane．Current Issues in Public Administration．Peking:Peking University Press，2007:23－24．．在績效評價活動實施前，應充分征求上級部門和同級相關行業主管部門的建議，重點在流程設計、指標構建、方案制定、證據收集等各個環節深入了解各利益相關方的意見，根據各方意見及時作出合理優化:②J．Steven Ott，E．W．Russell．Introduction to Public Administration A Book of Reading．Peking:Peking University Press，2006:76－77．在績效評價實施過程中，鼓勵各利益相關方廣泛參與到績效評價過程中，全面收集各方面的真實意見、準確數據、翔實資料，通過各方面的準確信息，構建起互為補充、交叉印證的證據鏈，確保績效評價質量:③績效評價完成后，進一步征求各利益相關方對評價結果的意見，及時將評價結果反饋給相關部門，對于績效評價中發現的成功經驗及時給予宣傳推廣，對于錯誤做法、違法行為及時給予糾正，并做好后續監督整改工作，真正發揮好績效評價對財政支持新型城鎮化的效率評價作用。

三、財政支持新型城鎮化建設績效評價質量保障機制

績效評價質量是公共財政科學化、精細化管理決策的基礎。開展財政支持新型城鎮化建設績效評價，還要注重建立和完善相應的質量控制機制，從制度、人員、技術等層面保障績效評價活動高效順利地開展。

(一)建立嚴格規范的績效評價準入制度

為確保績效評價市場有序健康發展，需要探索實施績效評價準入制度，通過行政許可對進行新型城鎮化建設績效評價的評價機構實施資質管理，沒有資質的評價機構不允許開展新型城鎮化建設績效評價，最大限度的發揮評價機構的專業優勢，從源頭上保障新型城鎮化建設評價活動主體的業務素質。

(二)建立暢通高效的數據收集及提報制度

根據財政支持新型城鎮化建設績效評價的數據需求，應建立兩個層面的數據收集、提報制度:在宏觀層面，新型城鎮化建設績效評價以統計數據提報作為支撐;在微觀層面，新型城鎮化建設績效評價以項目監管調研作為支撐。具體而言，宏觀層面績效評價應建立完善的部門數據提報制度，相關部門要根據職責分工和統計部門要求，按時提報數據。微觀層面績效評價還要建立兩類數據提報制度:一是對于招標、采購、實施進度等項目建設信息應由項目單位及監理單位提報;二是項目效果和某些定性評價指標涉及的信息通過座談會、實地調研、問卷調查等專項調研渠道提供。在信息提報過程中，相關各方應根據自身職責，切實做好相關工作。

(三)建立績效評價質量復核制度

為確保績效評價結果客觀真實，應建立內外結合的績效評價復核制度。在評價機構內部復核中，應實施三級復核，由評價小組成員、組長、機構負責人對績效評價執行情況進行逐級審查。復核應堅持“全面復核、突出重點”的原則，①即以評價結果為復核重點，同時兼顧評價過程復核。在評價機構外部復核中，可引入同行評議方法，②由資深專家組成外部復核小組進行復核，確保績效評價結果客觀公正。

四、財政支持新型城鎮化建設績效評價結果發布機制

評價結果發布是績效評價的重要工作之一，也是績效評價反饋、調整機制的重要內容。建立完善績效評價成果擴散機制，有利于發揮財政支持新型城鎮化建設績效評價服務各級黨委、政府、項目單位決策的重要作用，滿足各利益相關方對績效評價結果的知情需求，整體發揮績效評價引導、調控、考核、反饋的功能，從而更好地推動新型城鎮化建設。

(一)明確擴散對象

目前財政部門普遍感到公共財政支持新型城鎮化建設的決策難點在于相關現狀數據、資料的收集和獲取。因為缺乏對財政支持新型城鎮化建設現狀的評價，無法確定新型城鎮化建設各領域取得的成績和存在的不足，相關研究機構和財政管理部門也無法有針對性地提出改進建議，制訂相關調控政策。①鄭方輝、尚虎平:《2011中國地方政府績效評價紅皮書》，北京:新華出版社2011年版，第143頁。鑒于此，將財政支持新型城鎮化建設績效評價結果有針對性地擴散給相關部門和機構，既是發揮財政支持新型城鎮化建設績效評價功能的前提，也是相關部門和機構制訂調控政策的基礎。具體而言，由于財政支持新型城鎮化建設績效評價包括宏觀和微觀兩個層面的內容，因此，績效評價結果既可以作為管理部門改進宏觀調控決策的重要參考，又可以利用相關項目經驗教訓改善項目管理。②彭艷:《財政支出績效評價體系研究》，武漢理工大學學位論文，2007年，第23頁。對此，應根據宏觀、微觀兩個層面績效評價特性的差異來確定績效評價結果的擴散對象。

宏觀層面的財政支持新型城鎮化建設績效評價結果擴散對象，應包括財政部門、新型城鎮化建設相關管理部門(如發改、建設、國土等部門)和相關研究機構，以利于相關部門和機構以績效評價結果為依據，有針對性的制訂調控政策，保證財政支持在新型城鎮化相關領域協調有序地發揮作用，避免鞭打快牛和苦樂不均等不合理現象的出現。

微觀層面的財政支持新型城鎮化建設績效評價結果主要是項目績效評價結果，因此其擴散對象應包括財政管理部門、項目單位及項目利益相關方。以便財政管理部門和項目單位了解財政支出項目建設的具體情況，判斷財政資金使用的合規性、合理性，分析財政資金使用的效率、效果和經驗教訓，有針對性地提出項目實施改進措施。③吳貽永、葛震明:《聯合國城市指標體系概述與評價》，《城市問題》2001年第3期。同時，為項目利益相關方(如項目目標受益群體)提供項目實施效果和項目的可持續性信息，通過及時披露信息，提高財政資金使用的透明性，體現公共財政屬性。

(二)定期報告績效評價結果

財政支持新型城鎮化建設績效評價結果的擴散，必然要求制定規范合理的績效評價報告制度。具體而言，應建立財政支持新型城鎮化績效評價成果定期報告制度，可由財政部門組織力量，在深入分析新型城鎮化各領域建設成果和經驗教訓的基礎上，定期編寫《新型城鎮化建設績效評價報告》，通過匯報、座談、公開出版發行、網絡登載、報紙刊發等多種形式，向各級黨委、政府反映財政資金使用績效的總體情況，向社會公眾宣傳民生項目的績效情況。同時，對于單一項目績效評價結果報告，可以采取公開出版績效評價報告、口頭匯報、座談等多種形式，使項目主管部門、項目單位和項目利益相關者能在績效評價完成后盡快獲得績效評價結果信息，對照績效評價報告披露的成績和不足，有針對性地采取相應的調控措施。

另外，通過財政支持新型城鎮化建設績效評價工作，可以將散落于各相關部門的財政資金使用、新型城鎮化建設的相關數據收集起來，并進行統一審核校正和把關，形成財政支持新型城鎮化建設的相關數據資料，并通過數據共享制度，打造全方位、多層次網絡化的數據共享平臺，解決數據渠道不暢、部門數據沖突的問題，使各級政府或研究機構能方便快捷地獲取財政支持新型城鎮化建設的相關數據，為財政管理和新型城鎮化建設的研究和決策提供高質量的服務內容，最大限度地發揮好財政支持新型城鎮化建設績效評價數據資料的社會應用價值。

五、結語

目前對財政支持新型城鎮化建設作用機理的研究還比較少，為了深入探索建立財政支持新型城鎮化建設的長效機制，以及推動新型城鎮化建設可持續發展和績效評價，本文從構建組織保障機制、溝通協調機制、質量保障機制等方面進行了有針對性的研究。財政支持新型城鎮化建設績效評價的規范化、制度化推進，還應當包括提高城鎮公共服務能力、發展動力和承載能力等內容。這也是筆者在今后的研究中需要認真思考的問題，同時進一步開展相關調研，探討財政支持與新型城鎮化健康發展之間的作用機理，力求將其顯化和具體化。由于數據資料的限制，今后還將積極利用專項調查、社會調查等手段獲取相關數據資料，對縣級層面的財政支持新型城鎮化建設進行績效評價，從更為微觀的層面進一步探討和完善財政支持新型城鎮化建設績效評價的技術路線和實施規范，為實現我國新型城鎮化建設助力。

(責任編輯:欒曉平)

F810．7

A

1003－4145［2015］07－0167－05

2015－01－20

李棟林，男，北京交通大學經濟管理學院博士研究生。

本文系“藍黃”兩區重大研究項目(項目編號:2012－L－40)、教育部人文社科研究規劃基金項目(項目編號:13YJA790153)、教育部人文社科研究青年基金項目(項目編號:12YJC790182)的部分研究成果。