鄉鎮政府在農村基本公共服務供給中的困境與出路

張金榮 孫彥鵬

2005年，黨的十六屆五中全會提出了“公共服務均等化”的改革命題，之后黨的十六屆六中全會、十七大、十七屆三中全會以及十八大等黨的重要會議均對公共服務均等化作出了重要論述。可以說，提升公共服務水平已經成為我國社會建設的一個重要主題。鑒于我國社會城鄉二元結構特征，農村的基本公共服務供給水平過低，已成為影響我國基本公共服務均等化目標實現的主要障礙。

為完善農村基本公共服務職能，我國鄉鎮政府在公共服務的供給中不斷地轉變自身的定位、角色以及工作方式，尤其在城鄉統籌發展之后，通過各部門之間的有機配合，公共服務水平和內容有了比較大的進步。但是，從現實情況來看，我國大部分鄉鎮的基本公共服務供給依然不能滿足廣大農民的實際需要，與城市相比，在數量和質量上依然存在差距。因此，加快推進我國鄉鎮政府在基本公共服務供給中的職能作用，是目前我們需要研究的重要課題。

一、鄉鎮政府在農村基本公共服務供給中的困境

1.鄉鎮政府職能不盡完備，導致農村基本公共服務供給效率低下。在中國的政治體制中，各級政府的職責范圍本身相差并不大，但在權限方面卻存在比較大的差距。對于鄉鎮政府來說，上級政府可以對其各項公共事務進行管理，造成基層政府行政權力的“條塊分割”特征明顯。當前我國各級政府的管理模式是條塊交叉進行的，基層政府在執法、審批等方面受上級主管部門垂直管理，財政資源掌握在各級政府的主管部門手中，即權力在“條”。而執行的責任卻在于“塊”，即各級政府的平行管理區域。“條塊分割”，一定程度上破壞了鄉鎮政府部分職能的完整性和統一性，往往會導致各機構之間職責不清，影響工作效率。

2.鄉鎮政府自身財力有限，導致農村基本公共服務供給水平低下。在我國的財政體制中，鄉鎮一級政府的預算地位處在最低的位置，鄉鎮政府缺乏財政自主性，這直接導致鄉鎮政府在基本公共服務供給中能力不足。在這種“條塊分割”的行政管理體制中，各類公共服務資金和轉移支付的專項資金通過垂直部門以財政撥款的形式層層下撥，在各項資金的使用過程中，鄉鎮政府只有執行的權力，沒有獨立的支配權。鄉鎮政府財權和事權的分離，造成各級政府部門在農村公共服務的供給中出現管理錯位的現象。鄉鎮政府依然沿用傳統的工作方式，即通常按照上級部門的工作部署對農村公共事務進行管理。但是，鄉鎮政府承擔的公共服務責任往往比較大，這與他所擁有的財政權利嚴重不對稱，導致農村基本公共服務供給水平低下。

3.農民利益表達渠道不暢，導致農村基本公共服務供給出現錯位。從當前我國絕大部分鄉鎮政府的公共服務供給模式上看，決策方式依然具有顯著的自上而下的特點。上級政府往往針對基本公共服務的項目、規模以及程序制定相應的政策，然后傳達到鎮政府，指令性色彩比較強。在農村基本公共服務政策的制定和執行中，農民對于自己的利益需求沒有完備的表達渠道，缺少健全的公共服務需求表達機制。而且農民的低組織化也導致他們在需要維護自身合法權益時缺少相應的渠道和手段，無法依靠自身的力量提出和維護自己的權利。

4.鄉鎮干部考核機制僵化，導致農村基本公共服務供給缺少動力。我國鄉鎮政府作為五級政府體系中的基層政府機構，成為體制的最底端。對基層政府工作人員的考核依據是上級政府分派的指標的完成情況，并且考核往往采取“一票否決制”。這就導致鄉鎮政府在工作中只對上級政府負責，同樣以行政命令的手段向村委會分配各項經濟社會發展的任務。這種體制不僅嚴重僵化，同時權力過于向上級集中，導致鄉鎮政府在各項政策的制定過程中缺少自主權和選擇權。在鄉鎮干部的考核機制中，以上級政府對鄉鎮政府的考核為主，同時還有鄉鎮政府內部同事之間的評價，而作為被服務主體的農民卻缺乏話語權。這種考核機制導致對基本公共服務的評價主體單一，缺少第三方評價力量的參與，沒有建立起有效的問責機制和監督機制。

二、提高鄉鎮政府基本公共服務供給水平的對策

1.改變鄉鎮政府的角色定位，建立鄉鎮政府的公共服務職能。鄉鎮政府要轉變工作理念和工作模式，應該從過去自上而下行政管理為主徹底轉為向廣大農民提供服務為主。鄉鎮政府要充分利用自身直接貼近農民生產和生活的優勢，積極、有效地傾聽農民的基本公共服務訴求，促進政府工作職能和民眾需求之間的良性互動。樹立以人為本的服務意識，優先考慮和解決醫療、教育、養老保障等與農村居民密切相關的公共服務需求，在法律和制度的層面保障農村居民的合法權益。鄉鎮政府不僅是行政管理型的政府，而且是公共服務型的政府。要牢牢地樹立為農民服務的意識，將執政為民和以人為本的服務理念貫徹到工作的方方面面，努力提高農村的基本公共服務水平。

2.改革鄉鎮財政體制，保障鄉鎮政府基本公共服務供給所需的經費。完善我國鄉鎮政府的公共財政體制，要進一步提高中央財政對基層政府轉移支付的比例，保障鄉鎮政府有充足的經費向農村居民提供基本公共服務產品，使鄉鎮政府的財權與事權相一致。并且建立相關的制度法規，保證財政資金能夠切實有效地應用到農村的基礎教育、基本醫療衛生和社會保障等基本公共服務項目上。同時，要規范鄉鎮政府財政預算和支出，在財政上有效地保障鄉鎮政府基本公共服務的供給能力。

3.完善鄉鎮政府的管理體制，提高鄉鎮政府基本公共服務的供給效率。進一步清晰界定鄉鎮政府各部門和各機構之間的職能和關系，減少政府的管理成本以及財政壓力。政府機構的設置和機構的規模要根據公共服務的實際需要設置，改變過去政府機構中條塊分割的局面。并且針對農村的基本公共服務需要，通過市場化的途徑，將社會組織和公眾這些社會力量引入基本公共服務供給中，提高基本公共服務供給的效率和水平。同時，要重視對鄉鎮政府工作人員的培訓，引進高素質人才，提高鄉鎮政府的工作能力和服務水平。

4.建立有效的監督機制，保障鄉鎮政府的基本公共服務供給水平和供給質量。改革對鄉鎮政府工作人員的考核機制，建立科學、有效的評估體系。從考核內容上看，改變過去單純以經濟指標為主的考核方式，增加對政府服務能力方面的考核，尤其是將提高農村基礎教育質量、增加基本醫療覆蓋面以及促進農村社會保障水平等方面納入考核內容。從考核的參與主體上看，不僅需要上級對下級的考核、同級之間的考核，還要把政府服務的對象即農民納入考核機制，變對上負責為對農民負責。并且建立相應的監督和行政問責機制，對鄉鎮政府的基本公共服務供給進行有效的監督和問責，防止失職和瀆職現象的出現。

總之，在我國城鎮化進程中，應當將鄉鎮政府職能轉向公共服務，不斷探索和完善鄉鎮政府的工作方式和管理體制，努力向廣大農村居民提供優質和高效的基本公共服務。

（作者單位：吉林大學）

責任編輯：狄英娜