治理視閾下非營利機構參與保障房建設探析

汪建強

摘 要 在保障房建設運營領域探索和引導非營利機構的參與不僅有利于住房制度的長效理性發展機制建設，更將對政府職能的轉變、加強和創新社會管理、促進公民社會的成長與民眾住房權的實現產生重要的推動作用。

關鍵詞 演治理；非營利機構；保障房

[中圖分類號] F293.31 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）06-0048-05

一、引 言

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是我們黨首次提出“治理體系”和“治理能力”的概念，并將其作為全面深化改革的總目標，是黨在理論和實踐上的重大創新，充分反映了從“管理”到“治理”的改革思維上的巨大跨越，在新一輪全面深化改革的過程中，治理思維、治理理念的引領將具有極為重要的意義。

全會提出的治理體系涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建等各個領域，具體到保障房這一當前備受關注的民生建設發展領域，治理理念的突出體現之一是黨中央對民間非營利機構參與保障房建設運營的重視和提倡。2013年10月29日，中共中央政治局就加快推進住房保障體系和供應體系建設舉行專題學習，這是政治局首次專題學習住房領域情況，是歷史上談房地產規格最高的一次會議。習近平總書記講話指出，要積極探索建立非營利機構參與保障性住房建設和運營管理的體制機制，形成各方面共同參與的局面。這是黨中央對住房保障制度發展提出的重大改革理念與方向，對于我國住房保障體制的健全和完善將產生重要的意義。2014年3月，我國首部城鎮化規劃——《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》出臺，針對如何保障城鎮常住人口的合理住房需求、拓寬住房保障渠道的問題，規劃明確提出，要健全城鎮住房制度尤其是住房供應體系，鼓勵社會資本參與保障性住房建設，滿足基本住房需求，推進住房供應主體多元化，滿足市場多樣化住房需求。由此可見，我國未來的保障房建設將改變目前的運作現狀，形成更為科學、合理、有效的建設供給機制與實施機制，非營利性社會組織將成為未來保障房建設運營的重要參與力量，保障房將形成更加多元化、多支柱的供應渠道和開發建設格局。

二、治理理念與非營利組織在我國的發展

英語中的“治理”（governance）原是指控制、引導和操縱，自20世紀90年代以來西方學者對治理做出了許多新的界定，并在社會科學領域廣泛地大量使用，“今天的聯合國、多邊和雙邊機構、學術團體以及民間志愿組織關于開發問題的出版物很難有不以治理為常用詞來使用的。”[1]治理理論研究的主要代表學者詹姆斯·羅西瑙、羅伯特·羅茨、格里·斯托克等人分別提出了關于治理的多種解釋，由于沒有形成一致的含義界定，治理的概念較為含糊。①在關于治理的眾多定義中，聯合國全球治理委員會1995年發表的題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理所做的界定具有典型的代表性和權威性，治理是公私機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規制，也包括人們和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排；它有四點基本特征：①治理不是一整套規制，也不是一種活動，而是一個過程；②治理過程的基礎不是控制，而是協調；③治理既涉及公共部門，也包括私人部門；④治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。[2]

我國學術界對治理的研究基本上與西方同步，自20世紀90年代中期后相關研究成果大量涌現，使治理理論研究日益成為了“顯學”。與西方學術界類似，我國學者也從各自不同的研究角度對治理做出了多種解釋闡述。②綜觀各類的研究和分析可看出，雖然治理一詞有很多不同的意蘊和理論視角，但可以一般性地理解為從聚焦正式行政部門、政府部門的發展模式轉向不斷增強私人部門和公民社會的參與、融合其利益的一種過程，以國家（政府）與社會、市場的有效互動協作來應對不斷增長的、復雜的、多樣化的、動態性的社會問題，摒棄“國家（政府）—市場”的簡單兩分法，以“國家（政府）—社會—市場”的新組合替代國家（政府）的絕對中心地位，實現三方的優勢互補、互利共贏。

以俞可平教授為代表的關注中國整體治理變化的中外學者研究認為，我國的改革是“以治理為中心的改革”，主要體現在從政治國家到公民社會、從政府統治到社會自治、從政府管制到公共服務等十二個方面。[3]如果具體歸結到社會經濟生活的實際變化上，非營利性社會組織的蓬勃發展可以說是我國治理變革最為突出的表現之一。截止2012年底，我國共有社會組織49.9萬個，其中社會團體27.1萬個，民辦非企業單位22.5萬個，基金會3 029個，從業人員達613.3萬，業務范圍涉及工商服務、科技研究服務、教育衛生、社會服務、文化體育、生態環境、法律宗教、農業及農村發展等各個領域。[4]我國各級政府已經在很大程度上通過與非營利組織的合作來應對和處理各類社會事務，“NGO與政府的合作廣泛存在”，[5]政府包攬社會事務方方面面的“家長式”角色已經發生了較為明顯的改變，治理理論所強調的“政府—社會—市場”的多中心共治局面正逐漸呈現。遺憾的是，在住房保障這一重要的民生發展領域里卻幾乎沒有非營利性社會組織力量的存在，依然沿襲著“政府—市場”的兩分格局，這既與住房保障的民生基礎性重要地位不相符，也部分地造成了我國住房形勢的嚴峻困境，成為我國住房制度建設、非營利部門建設的一處短板。

從世界范圍看，非營利組織參與保障房建設運營是非常普遍的現象，全球80多個國家共有10萬多個非營利性住房組織。發達國家的這類組織從19世紀中期就開始了規模化的發展，隨著住房問題的不斷變化和社會經濟、思想文化的不斷進步，各國逐漸加大對這些組織的鼓勵和扶持，使其在20世紀下半葉獲得了極大發展，成為各國治理住房問題的重要制度與組織安排，甚至成為應對國民住房事務的第一道防護線。[6]二戰后，越來越多的發展中國家也開始調動非政府組織和民間團體的力量從事住房供應，這些組織不以盈利為目標，對低收入群體的關注較多，對基層信息的掌握比較準確，運作靈活，創新手段豐富，對解決低收入民眾的住房問題起到了積極的作用。[7]全球非營利組織研究的權威——美國約翰·霍普金斯大學教授萊斯特·薩拉蒙認為，雖然由于發展階段的差異，發展中國家的公民社會組織往往專業化特征不足，但在社會經濟不斷發展和城市化的快速推進之下，其國內的發展組織和住房組織相較于發達國家而言更為普遍，也更為重要。[8]基于此，在他所構建的、也是國際上普遍認可的“非營利組織國際分類體系”中，發展與住房組織位列第六大類，具體的形式為從事住房開發、建設、管理、租賃、籌資和修繕的住房協會，提供找房、住房法律服務和相關協助的住房援助組織。可以說，非營利性住房組織以其突出的創新能力、試驗能力、滿足特殊需求的能力正日益成為各國住房體系中與市場、政府并列的“第三種力量”，正成為政府干預機制和市場調節機制的選擇性替代手段。endprint

三、非營利組織參與保障房建設運營的現實意義

當前我國已進入深化改革的新歷史時期，建設和發展非營利組織、發揮其在促進民生改善與社會和諧方面的積極作用，已經成為保持經濟社會協調發展的重要手段。住房問題長期以來都是我國面臨的最嚴峻的民生挑戰之一，這一問題的形成有著多方面的原因，其中重要的一點是缺乏構建多元化、良性化、開放式的住房供給體系的思想意識，多年營造的“政府加市場”雙軌制住房發展體系也缺乏對社會化非營利性住房發展機制的足夠考慮，導致包括興建大量保障房等措施在內的政府住房調控行為的效果始終不盡如人意，民眾的住房焦慮一直未能顯著消弭。黨中央提出的積極探索建立非營利機構參與保障性住房建設和運營管理的體制機制，是對以往住房調控政策的反思與拓寬，是在治理理念之下確立的住房制度建設的重要突破方向，將引導和探索非營利組織參與到住房改革的政策網絡之中，推動政府部門、非營利團體、私營企業的共同協作，通過制度的創新來推進“政府—社會—市場”多元化、多層次的住房體制的形成。

（一）促進政府轉變職能，緩解住房領域中的政府失靈

十八屆三中全會提出，有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。當前我國各級政府已在社會生活諸多方面開展了與非營利組織的合作治理，政府一家獨大的“全能式”管理形態已有了部分改變，但必須看到，我國政府體制創新的力度仍然不夠，傳統的行政管理體制以及政府與社會關系的舊模式并未被徹底打破，政府主導的全能主義依然是對目前中國社會管理模式最為恰當的概括。[9]在住房領域，全能型政府行為的突出表現在于政府缺乏對住房市場各參與主體的尊重，大多數政策的制定都是基于政府自身的立場和角度，帶有很強的行政管制色彩，壟斷著保障房的全部供給與管理責任，“一肩挑”地包攬下對中低收入人群的住房供給責任。這既給自身增加了很多不必要的沉重負擔，而且執行的效果也并不令人滿意，例如各地頻現的保障房申請“遇冷”、貧困（人群）過度集中的“貧民窟”的苗頭、保障房的建筑質量問題及權力尋租與腐敗行為等。隨著我國經濟社會的發展，人們對自我需求的定義和要求越來越重視并趨于多樣化，即使同處中低收入階層，也會由于彼此的收入、財富、家庭構成、教育水平、就業前景等差異而出現多樣化、層次化的各種偏好型住房需求，由政府統一供給的保障房難以滿足這樣的現實需求。“國家實際上不可能將同樣規則和標準的服務強加于現代社會中那些越來越多元化的成員目標身上，……國家雖然有足夠的能力干預社會，但能確定公民的各種需求并對之做出有效反應的機制卻十分有限。” [10]而非營利組織“具有規模小、靈活機動和能夠利用基層的活力等優點，因而較為理想地適合于填補由國家的不足所帶來的空白”。[11]

“中國公共服務型政府的建立不取決于政府提供了什么性質的服務， 而取決于這些服務是否真正惠及了服務對象……取決于政府如何規劃、組織和引導公共服務的供給，且在多樣性、靈活性以及數量、質量和機會上都能夠使服務對象得到相當水準的滿足。……開發民間組織的有益功能是構建公共服務型政府的有效路徑，民間組織的成長為政府職能的真正轉變提供了可能，為公共服務型政府的職能運行提供了有效支撐。” [12]推動非營利組織參與保障房建設運營將打破政府壟斷這一公共產品供給的局面，改變保障房供給主體單一的格局，將部分公共產品及服務職能轉移給社會非營利組織，讓其他公共機構、社會團體、企業共同參與保障房的建設發展事業，這樣政府可在目前巨大的建房壓力下適當地解脫，能集中更多精力和資源來改進和完善它本應承擔和必須承擔的其他社會公共服務工作，加快政府職能、角色的轉型和優化。

（二）促進社會管理體制的創新，推進公民社會的建設

公民社會是國家或政府系統以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和，是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域，其組成要素是各種非政府和非企業的公民組織，包括公民的維權組織、各種行業協會、民間的公益組織、社區組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發組合等等。[13]任何一種成功的市場經濟體制不僅需要具備完善的競爭機制和法律制度，還需要有以非營利組織為核心的公民社會的配合。國際社會的治理實踐經驗表明，非政府組織、非營利組織是公民與政府之間的中介和橋梁，既能夠合法有序地表達不同群體的意愿，也有利于形成和擴大社會共識，使更多的社會成員認同、接受新的社會規則，幫助政府擴大有效的制度供給。隨著改革的不斷深入，公民社會必將在我國社會管理和服務領域扮演越來越重要的角色。

現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。在社會管理中，一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效，另一方面要不斷增強社會自我管理能力，發揮好各種社會力量在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用，充分調動人民群眾參與社會管理的積極性、主動性、創造性，形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的合力。[14]在教科文衛等領域大量興起的非營利組織正成為我國公民社會發展的強大力量源，但在住房這一重大的民生基礎領域非營利組織卻異常薄弱，不能不說是我國公民社會發展格局中的一大缺憾。

我國自1998年房改后過于強調住房的經濟屬性，過度追求住房的經濟效應，將住房政策片面地理解為房地產經濟和產業政策，忽略了住房的社會屬性和準公共產品屬性，近些年實施的各種改革調控正是對此的糾偏和彌補，住房的社會效應與民生屬性不斷得到提升，已逐漸與教育、醫療、養老等社會事業相并列。然而，我們對民間社會力量涉足后者較為重視，在這些領域培育起了一定的公民社會形態，逐漸向發達福利國家的狀態靠近，即“在福利國家核心范圍（政府需做好的底線式補救性福利）外新成立一個具有自我意識、積極向上的市民社會”，[15]但在住房領域我們的步伐卻過于滯后了，可以有效提高住房制度活力與效率的多元主體共同努力與相互合作是我們在住房發展領域中的一大缺失。而且，住房是人類生存發展必不可少的基本物質條件，相比教育、醫療、養老等事務，其基礎性重要意義同樣關鍵，甚至更加根本化。對于我國住房困境的求解而言，也需要進行政策制度的突破性嘗試與創新，正如奧斯特羅姆所言，人類社會中大量的公共事務并不是依賴國家也不是通過市場來解決的，人類社會中的自我組織和自治實際上是更為有效的管理公共事務的制度安排。[16]通過推動非營利性住房發展組織的成長，可以從住房領域推進公民社會的建構，促進民眾做好住房的自我服務與管理，實現安居的民意訴求，并對其他社會領域的建設成就和公民社會的整體發展進步產生夯實和加固的作用。endprint

（三）更進一步地保障與提升公民住房權

我國大規模地建設保障房、實施各種房地產調控政策的最終目的其實都是為了保障國民住房權的實現，即“公民有權獲得可負擔得起的、適宜于人類居住的、有良好物質設備和基礎服務設施的、具有安全、健康、尊嚴、不受歧視的住房的權利”。[17]住房權是源自人的自然需求和社會需求、直接影響公民其他重要權利實現的一項基本人權，是體現和維護人格尊嚴與價值的重要前提。黨的十七大報告將住房權明確宣示為我國公民的基本人權，“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”目標的提出標志著黨中央正式從人權角度來審視和看待住房問題、制定住房政策，我國開始走上追求與實現公民住房權的探索之路。遺憾的是，盡管住房改革以來政府在實現公民住房權方面已經做出了種種努力，但成效并不明顯，而且還存在走向住房市場失序和保障性住房體系難以正常運行的雙重失敗的可能，其中的原因之一便在于政府的政策工具選擇過分強調了行政規制和市場化工具，沒有通過公共企業、非營利組織等政策工具來實現政策目標。[18]

對于如何保護、促進和實施住房權，聯合國等國際機構做出了明確的倡議，除了要求各國政府承擔起自己的責任外，也要求各國積極培育和調動非營利性社會組織的力量來從事住房建設供應。聯合國經濟與社會事務部1975年發表題為《非營利住房協會》的報告，在對亞非拉各國非營利性合作建房進行考察梳理后，明確提出創設或加強非營利性住房協會是改善人類、尤其是發展中國家人口居住條件和住房權益的有效途徑之一。1996年聯合國人類住區會議發布的《伊斯坦布爾人居宣言》指出，不僅各國政府要采取行動，社會各個部門包括私人部門、非政府組織、社區都要采取行動，為人人提供適當的住房；政府要采取適當行動以促進、保護并確保住房權逐步充分實現，這些行動包括支持社區、合作社和非營利的租房計劃和房主自住住房計劃。2002年聯合國《住房權利計劃》的首份報告提出，政府必須廢除禁止公眾參與的法令，必須創造經濟、社會、政治的條件以滿足公眾對自己住房權的維護，特別是國家必須不能限制人們自由組織和集會的權利；國家必須進一步尊重個人建造自己住房的權利，鼓勵公民積極行使自己的權利。盡管我國的政治制度、社會體制、發展階段等現實國情具有不同于別國的獨特之處，但就追求民生改善、促進公民住房權實現這樣的社會發展目標而言，面臨的問題其實與其他國家并無太大不同，我國的住房建設改革也需要有更為廣闊的思路，加深對非營利組織在解決公民住房難題中重要作用的認識，積極探索、努力嘗試這一嶄新的改革命題。

（四）住房調控走向長效化、平衡化的可行進路之一

回顧近十年來我國住房市場調控的歷程可以看出，歷次調控的核心重點都是壓制需求甚至包括部分合理的剛性需求，以“堵”為主成為了調控政策的“主線，” 最顯著的體現是以限購、限貸、限價為代表的“三限令”的推行。從表面上看，這些措施確實產生了一些效果，房價的暴漲勢頭得到一定遏制，住房的投資投機行為受到一定控制，但是這樣一種基于強力行政命令干預思想的調控手段能否使住房制度走上長期可持續發展的健康軌道是值得懷疑的。限價令帶有由政府為住房定價的色彩，嚴厲的限購政策直接壓制了許多民眾的住房改善性需求，傷害了其合理的住房權益，這種有悖于市場經濟體制的行政命令式干預過于激烈與生硬，造成了住房市場一定程度的扭曲，若長期實行將無助于構建健康的住房體系，不能成為一種長效化的政策機制。

再者，這些壓制需求的政策已實施了多年，其積極效應正在逐漸衰減，近兩年來全國各主要城市的房價漲幅又有所抬頭，邊調邊漲的狀況依舊在延續甚至還有所加重，日益反映出行政化干預方式的軟肋與不適應。這樣的政策路徑依賴已經使住房市場產生了一定的“抗藥性”，不斷地消解著調控政策的沖擊，同時也意味著長期施行的一味打壓需求、控制購買的“堵”的政策思路已經到了需改弦更張的時候了，應當在住房的供給端有所作為和突破，從住房的需求管理轉向需求與供給并重的管理，尋求一種“疏堵結合”的調控態勢。在此背景下，黨中央提出探索建立非營利組織參與保障房建設運營、加強住房供應端建設與完善的改革理念是我國住房制度調控思路的方向性轉變，彰顯了中央政府突破政策疲倦、探索完善住房調控長效機制的意志。

四、結 語

“社會所有三個‘部門——公共部門、私人部門和民間部門——共同合作是解決社會經濟問題的最佳途徑。”[19]探索建立非營利組織參與保障房建設運營的體制機制既是我國住房制度體系自身邁向科學化長效發展形態的重要節點，更是我國的改革發展理念從“管理”轉為“治理”的突出體現。在繼續強調政府責任的同時，積極探索推動非營利組織進行保障房的建設、分配、管理，切實改變目前保障房建設管理主體單一的現狀，必將對我國住房制度體系的長遠健康發展、對政府的改革治理能力的提升、對經濟社會的建設與長期協調發展產生深遠而重大的意義。endprint