基于PPP模式的城市基礎設施特許經營期決策研究

施穎+劉佳

摘 要 PPP模式在國外被廣泛運用于公共基礎設施建設領域，意在提高項目運行效率，實現公共部門與私營部門之間優勢互補、互惠雙贏的目的。文章研究了城市基礎設施PPP模式下特許經營期的測算模型，通過城市地鐵交通建設項目的實例，采用蒙特卡洛技術和內部收益率（IRR）法對城市基礎設施PPP模式的特許經營期決策進行了探討，該模型合理考慮了公私雙方的風險分擔與收益最大化問題，有效地保障了公共部門與私營部門的最低收益，從而為PPP項目的投資決策提供了有益的思路和方法。

關鍵詞 PPP模式；特許經營期決策；城市基礎設施

[中圖分類號]F294 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）06-0018-06

一、引 言

公私合作運營管理模式（PPP模式，Public-Private-Partnerships）被越來越多地應用于公共基礎設施建設領域，成為解決基礎設施項目融資難的有效途徑，如北京地鐵4號線、14號線通過引入北京京港地鐵有限公司的投資建設，有效地解決了融資難的問題，同時引進了先進、成熟的地鐵運營管理經驗[1]。作為PPP項目運作成熟的國家，美國、英國和澳大利亞等國家已將該多主體合作模式普遍應用于體育場館、醫院、養老院和監獄等公共基礎設施領域[2-4]，成為國際市場中重大基礎設施項目的重要運作模式。PPP模式最早被運用于1992年的英國基礎工程建設項目中，75%的英國政府管理者提出：工程項目運用該模式之后能夠達到甚至超過一般價格質量要求，節約資金17%；從工程項目完成時間來看，80%的項目按期完成，未按期完成的項目拖延時間不超過4個月；從工程項目資金預算來看，80%的工程耗資控制在預算內，超過預算的工程項目原因為政府方面對于方案的調整。葡萄牙于1997年正式在公路網建設項目中引入PPP 模式，發展至今該模式已被運用于醫院、鐵路與城市地鐵等各方面[5]。總體而言，PPP 模式通過吸收社會資金，引入民間資本參與供給，一方面減輕了政府財政壓力，轉變政府職能，另一方面為民間資本創造了廣闊的市場投資空間，有利于促進私營部門在市場經濟體系中的優勢發揮與創造力激活[6]；將政府財政支撐與民間資本有機結合形成長期持有與經營的“利益共享”機制，進而解決基礎設施投資存在的短期回報率較差的問題。

我國政府近年來開始重視PPP項目的推廣和應用，2014年3月十二屆全國人大審議通過《關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》，報告提出在公共基礎設施建設中推廣PPP模式，以此保障城鎮化建設的資金支持。2014年11月26日國務院公布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，明確指出以強化國家政策引導為基礎，在基礎設施、公共服務、生態保護以及環境資源等領域積極推廣PPP模式，對于引入合適的社會資本與項目合作伙伴進行規范化操作，以此強化社會公共產品的供給能力；在PPP模式具體運用過程中，對于相關保障措施，包括雙方利益分配，風險監督、風險預警與風險防范機制，以及退出機制等均進行了規范與說明。2014年12月4日財政部公布《政府和社會資本合作模式操作指南》，以科學規范的操作流程來推廣運用PPP模式，包括項目準備、識別、執行以及移交等各個環節的規范。2014年12月4日發改委公布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，對PPP項目政府的職責定位、投資回報機制、風險分擔機制、雙方的合法權益做出了指導，以此鼓勵與引導社會資本投入，強化社會公共產品或服務的供給能力。顯然，PPP項目在我國仍處于起步階段，相關政策和法律體系還有待進一步完善，特許經營期作為關系各方利益的重要指標，從現有項目來看，期限多為30年，即《市政公用事業特許經營管理辦法》規定的最長特許經營期，其中缺乏對PPP項目特許經營期動態測算的研究。

二、文獻綜述

關于PPP模式的定義，各國際組織與國家機構均做出了較為詳實與明確的規定，如聯合國發展計劃署（1998年）提出，PPP模式由政府、非營利性組織與營利性企業聯合起來，為完成某個項目而形成的一種相互合作的形式。美國PPP國家委員會（2002年）提出，PPP模式屬于一種公共產品或服務的提供方式，以外包與私有化相互結合為基本形式，并利用私有資源進行基礎設施建設，包括項目投資、設計、建設、經營與維護等一系列過程，完成之后提供相關公共需求服務。歐盟委員會（2003年）提出，PPP模式為一種公私合作關系，目的為提供公共項目或服務，且該項目或服務從傳統上而言應由公共部門負責提供。世界銀行提出，PPP模式由政府機構與私營部門之間簽訂的一項關于公共資產與服務的長期合同，其管理責任與風險須由私營部門負責。亞洲開發銀行提出，PPP模式為政府機構與私營部門就提供基礎設施建設與服務而建立起來的一種合作伙伴關系。各國學者也對PPP的內涵進行深入研究探討，麥克彼德與皮爾遜（1996年）提出PPP模式是指公共部門與私營部門之間簽訂的具有長期合作關系的合同，私營部門負責或者代表公共部門進行基礎設施的建設或管理，從而向社會提供服務的模式。E·S·薩瓦斯提出從廣義角度出發，PPP模式是公共部門與私營部門相互合作、共同參與提供物品與服務的安排[7]。上述各國際組織與學者對于PPP的定義雖各不相同，尚未形成一致表述，但基本包含四個關鍵點：以公共部門與私營部門的合作為前提，以提供公共基礎設施建設的產品或服務為目的，以利益共享為基礎，以風險共擔為責任。

國外學者對于PPP模式特許經營期的計算方法進行了深入的研究，如Michael等學者（2003年）以實物期權理論為依據與指導，通過逐步推導的方式提出了特許經營期計算模型[8]；S. Thomas Ng（2010年）基于稅收/收益既定假設條件之下，運用靜現值法NPV（Net Present Value）構建了PPP模式特許經營期的動態輸出模型[9]；Carbonara N（2014年）在充分考慮公共部門與私營部門雙方最低利潤條件下，運用凈現值法構建了PPP模式特許經營期模型[10]。國內學者對于BOT模式展開了較為深入的探討，其對PPP模式的分析與研究具有一定的借鑒意義，如王東波等學者（2009年）對于BOT建設項目中較為常用的蒙特卡洛模擬、博弈論與NPV等固定特許期決策方法，以及LPVR、LPVNR 等彈性特許期決策方法進行了系統梳理與評述，在此基礎上提出了兩類決策方法的特征與各自存在的問題[11]；并對彈性需求條件下BOT項目特許經營期的決策問題進行深入探討[12]；學者何濤，趙國杰（2010年）引入了政府擔保價值的思路，并采用蒙特卡羅仿真模擬對其進行模擬計算，在此基礎上構建了特許期決策模型[13]；宋金波、黨偉等學者（2011年）通過研究提出了公共基礎設施BOT項目三種彈性特許期決策模式，分別為單一收益約束、多重收益約束與中間談判決策模式[14]；袁永博，葉公偉等學者（2011年）引入蒙特卡洛仿真技術，構建并優化了基礎設施項目融資結構模型[15]；學者徐霞基于控制權、資本結構以及風險分攤三個維度對于PPP項目的利益分配問題進行了深入探討；學者朱秀麗，邱菀華（2011年）引入并改進了B-S期權定價模型，以此為基礎提出鐵路地下化項目投資評價模型的新思路，意在給決策者提供判斷依據[16]。學者吳孝靈，周晶，洪巍（2011年）依據特許權期博弈模型，采用Stackelberg博弈法對最優策略問題進行了分析，最終提出特許權期與項目投資的最優決策模型[17]。學者葉曉甦，楊俊萍（2012年）通過研究提出了PPP模式定價多目標規劃模型，并在對公共產品和服務價格的決策目標與影響因素分析的基礎上構建了定價量化模型[18]。本文基于PPP模式的內涵和屬性，采用蒙特卡洛技術和內部收益率（IRR）法建立了城市基礎設施PPP模式的動態特許經營期決策模型，該模型合理考慮了公私雙方的風險分擔，能夠保證公共部門與私營部門的期望收益。endprint

三、PPP模式特許經營期測算

1. PPP模式特許經營期

PPP模式下公共部門通過招標的形式選定資金雄厚、技術先進和管理能力強的專業公司，與其簽訂特許權協議，共同成立PPP公司，并賦予其特許經營權。PPP項目的直接融資來源于公共部門的資金與私營部門的直接投資，間接融資來源于貸款、融資租賃或經營租賃，以及其他形式籌集的資金，兩者構成項目總投資，主要運用于項目建設與運營投資中的固定資產、無形資產以及流動資產等[19]。項目建成后，PPP公司在特許運營期內擁有經營權，并以商業、廣告收入以及其他一些收入方式回收資金，扣除當期運營成本后形成的運營收益按照合同約定的原則進行分配，包括向金融部門還貸以及向PPP主體分配收益；公共部門主要履行過程監管的職責，通過對私營部門服務質量和經營狀況的考核，調整對私營部門的分配和補償政策，如采用提成制投資回報合同時，當項目收益高于下限時，調整投資人與政府分享的項目超額收益比例。項目特許運營期結束后整體移交給公共部門，城市基礎設施PPP模式運作流程如圖1所示。在特許經營期內，公共部門履行監管職責，通過對私營部門服務質量的考核，調整相應的利益分配和收入補償政策，如當項目收益高于下限時，可以調整投資人與政府分享項目超額收益的比例。

其中，投資A和B屬于融資結構，涉及二者的投資比例，在既定融資結構下，收益分配和特許經營期的確定往往成為公共基礎設施項目PPP融資合同的重點，處理不當容易導致過高的前期談判費用、融資成本和后期的“扯皮”問題[20]。

2. PPP模式特許經營期內部收益率測算

內部收益率IRR（Internal Rate of Return）綜合考慮資金時間價值以及項目技術方案在整體計算周期之內的財務與經濟狀況，從而反映整個投資過程的收益效果，且能夠不受外部參數的影響[21]。對于PPP模式，由于私營部門要求一定的投資回報率，且特許經營期長，特許期內價格、需求和政策等均存在較大的不確定性，靜態測算隨機性大，測算結果不準確，因此引入動態投資測算模型對于私營部門的風險控制具有較大的現實意義。此外，出于服務公眾利益的考量，公共部門要求在項目全壽命周期內最大化社會效益，必要時甚至需要一定的財政補貼，同樣該模型有助于幫助公共部門的決策[22]。

（1）私營部門要求一定的收益率，同時受公共部門對其最高收益率的限制，應滿足以下要求：

IRRleast≤IRRexcepted≤IRRallowed

？籽■≥？籽excepted

（2）特許期結束后，公共部門接收項目時可以選擇繼續合作或一次性出售特許經營權的方式獲取預期收益，為簡化模型，在項目移交時，考慮將預期收益一次折現，則對公共部門而言滿足：

IRRleast≤IRRexcepted

？籽■≥？籽excepted

其中IRRleast為相關部門要求的最低內部收益率，對于私營部門則不低于行業基準收益率；IRRexcepted為相關部門期望內部收益率；IRRallowed為公共部門允許私營部門能達到的最大內部收益率；？籽excepted為各自可接受的置信度。

如建立投資預測模型，通過設置風險偏好，得到私營部門各年的內部收益率指標（如圖2），假定IRRexcepted=11%，則第25年置信度為71.9%，達不到私營部門？籽excepted≥80%的要求，而第26年的置信度為82.6%，滿足要求。因此，私營部門要求特許經營期不應少于26年。

3. PPP模式特許經營期決策蒙特卡洛仿真模擬

風險因素的存在對于PPP項目目標和績效的實現有著不可忽視的影響，因此及時在PPP項目合同談判階段綜合系統評估整個項目生命周期中存在的潛在風險，并給予重視，成為公共部門與私營部門有效規避與監控項目風險的重要手段，進而保障雙方風險承擔的合理性與公平性。蒙特卡羅仿真模擬運用于分析與處理系統風險影響因素，其依據風險指標的概論分布進行隨機抽樣，在此基礎上模擬項目未來發展趨勢，進一步反映由于各類不確定風險因素的影響導致整個項目運行情況的變化程度。在投資測算中，該方法可以根據歷史資料，模擬項目建設投資、收費價格、市場需求、運營和維護成本等不確定性因素的分布狀況，據此預測出內部收益率（IRR）、投資回收期（Payback period）等指標的變動曲線[23]，獲得相應的置信水平，其動態投資測算流程如圖3所示。

四、PPP模式特許經營期決策案例分析

1. 案例背景資料

截至2014年6月，我國共批復36個城市的軌道交通建設規劃，其中11個位于經濟較為發達的二線城市，25個位于直轄市、省會級城市；2014年完成城市軌道交通投資額高達2 200億元，與2013年相比增加了400億元，增幅近22.2%。城市軌道交通建設熱潮同時也帶來了融資難的現實問題，由于地鐵造價與運營成本高，建設周期長，盈利能力弱，以及地鐵項目建設成本與項目價值受到國家政策、市場環境等各種不確定性因素的影響，我國軌道交通線路運營幾乎全部處于虧損狀態，需要大量的政府財政補貼。自2004年北京地鐵與京港公司首次成功運作北京地鐵4號線PPP項目以來，各地紛紛就城市軌道交通的建設展開了PPP模式的試點，該模式日漸呈現出多元化發展趨勢。2015年北京市頒布了《北京市創新重點領域投融資機制鼓勵社會資本的示范項目表》，提出地鐵3號線、16號線、17號線、12號線以及軌道交通新機場線等17條線路將會以開放的形式接納社會資本的投入。

以下通過某地鐵PPP項目為例，采用上述模型進行分析。該市軌道交通線路全長約31.1公里，全程設置21座車站，2座車輛段以及1座停車場，總投資額預計為230億元，為吸引有資金、技術和管理實力的專業公司，引進其運營與維護的先進理念和經驗，解決線路的運營、維護難題，當地政府決定采用PPP模式，引入社會專業地鐵建設運營商運作該項目。經社會專業機構測算，雙方認可的主要測算指標與經濟數據如表1所示。endprint

2. 模型結果分析

采用蒙特卡洛技術進行動態預測，通過系統仿真結果評估方案的可行性。假設特許經營期為20～30年，私營部門要求的最低內部收益率IRRleast=10%，期望內部收益率IRRexcept=12%，公共部門要求的最大內部收益率IRRallowed=14%，仿真1 000次，所得結果如表2和圖4所示。

由表2可知當初始特許經營期為24年時，IRRleast=10%、IRRexcept=12%和IRRallowed=14%的置信度分別為0.875，0.654和0.362，由于私營部門獲取期望收益率的置信度為0.654，達不到ρexcepted≥80%的既定要求，且獲取最大期望收益率的置信度僅為0.362，說明當特許經營期為24年時私營部門存在較大的收益風險，因此，理性的決策者必然要求延長特許經營期，以達到降低PPP項目風險的目的。當特許經營期調整為25年時，私營部門獲取期望收益率的置信度為92.2%，滿足ρexcepted≥80%的要求，且獲取最大期望收益率的置信度為0.717，項目風險進一步降低。顯然，特許經營期設置為25年更符合私營部門的要求，因此在滿足私營部門期望收益率的前提下，延長特許經營期有損于公共部門的利益。

同理，當私營部門提高內部收益率，如要求的最低內部收益率為IRRleast=14%，期望內部收益率IRRexcept=15%，公共部門規定的最大內部收益率IRRallowed=17%，仿真1 000次，所得結果如表3和圖5所示。

由上可知當初始特許經營期為26年時，IRRleast=14%、IRRexcept=15%和IRRallowed=17%的置信度分別為0.917，0.601和0.272，由于私營部門獲取期望收益率的置信度為0.601，達不到ρexcepted≥80%的既定要求，且獲取最大期望收益率的置信度僅為0.272，說明存在較大的風險，因此，理性的決策者必然要求延長特許經營期，以達到降低PPP項目風險的目的。當特許經營期調整為27年時，私營部門獲取期望收益率的置信度為80.1%，滿足ρexcepted≥80%的要求，且獲取最大期望收益率的置信度為0.489，置信度有較大提高。因此，當特許經營期設置為27年更符合私營部門的要求。

此外，由上述分析可知，投資內部收益率IRR越低，累積曲線越偏左，私營部門對特許經營期的要求越小；投資內部收益率IRR越高，置信度曲線越偏右，私營部門對特許經營期的要求越大。因此，公共部門必然通過允許恰當的IRRallowed使特許經營期控制在合理的范圍內，從而保障移交后的公共部門利益最大化。

五、結 語

PPP模式在國外公共基礎設施建設領域取得了較好的實踐效果，我國政府正逐步通過一系列政策文件將PPP模式引入到國家城鎮化建設、民生保障與社會經濟可持續的快速發展之中，包括醫療、健康養老、教育培訓以及旅游等公共服務項目，城市軌道交通、鐵路公路以及機場等交通設施，供熱、供水、供電、燃氣、污水以及垃圾處理等市政設施，生態保護、資源環境以及水利建設等項目。由此，PPP模式的運用將會進入更廣闊的發展空間，成為社會公眾實現公共需求的有效途徑，也使得加強我國公共項目相關模式的研究具備了重要的理論意義與實踐價值。對于政府負有提供責任且適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，采用PPP模式能夠提高項目運行效率，在一定程度上緩解政府財政壓力，進而實現更為優質高效的社會經濟效益。由于PPP模式具有較長的特許經營期，容易帶來大量的不確定性風險因素，導致公共部門和私營部門陷入談判的僵局，本文從風險仿真的角度構建特許經營期的動態投資模型，確定被公共部門和私營部門均認可的測算指標成為各方工作的關鍵點，充分考量了公共部門的社會效益最大化與私營部門的期望效益最大化，以及雙方的風險分擔，使得該決策方案更容易實現“雙贏”的合作理念。需要指出的是，對于不同的公共基礎設施項目，如何確定合理的最低內部收益率、期望內部收益率和最大內部收益仍需要重新展開分析，而本文研究思路可為類似項目的運作提供一定的參考依據。endprint