基于生態功能的京津冀山區一體化治理研究

摘 要面對京津冀區域的生態環境與水資源訴求，為了實現京津冀區域均衡和可持續發展，文章主張將京津冀區域中面積最大的自然地理區域——山區，作為京津冀區域一體化發展的實驗田和突破口，提出對山脈自然延伸區域實施專門的整合的公共管理，即以網絡信息化為引領，以技術應用和制度創新的有機結合為手段，以提高政府行政效率和公共服務水平為核心機制的山區整合治理方案。

關鍵詞京津冀；生態屏障；互聯網一體化；貧困山區；區域治理

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）05-0055-05

一、區域治理中的山區治理

管理（Management）是社會組織中，管理者為了實現預期的目標，以人為中心進行的協調活動。治理（Governance，Administrative，Regulation，Put in order），一般是為著某種社會、政治、經濟或生態目標而實行的行政化管理。與治理概念相對應的是狹義的管理，即企業管理（Manage，Run），是為實現企業自身的經濟利益而實行的市場化管理，其管理主體是企業，而治理的主體則是政府或集體。為便于比較概念，列表1如下。

所謂區域治理（Regional Governance），根據百度百科，是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者，為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式，對區域公共事務進行集體行動的過程。區域治理是一個“舶來”概念，它首先流行于歐美學界，是治理理念或理論在區域公共事務管理中的具體運用。比如歐盟、京津冀區域等。區域治理，往往是跨越行政界線而施行的綜合行政化管理，屬管理學中的組織行為學范疇。京津冀區域一體化進程坎坷，而消除行政割據及地方本位主義壁壘，是實現區域一體化發展所面臨的最大挑戰。理論上，區域治理可以實現對整個區域的整合規劃、管理和控制， 從而實現區域發展的整合放大效應， 實行區域治理成為必然選擇。

我國是個多山的國家，山區占國土面積的2/3以上。山區，作為自然區域，與平原、湖泊等相對應，其顯著特征是“山多平地少，可耕地少”；作為社會單元，主要蘊含于農村集合，除礦區和旅游區以外，山區在農村是“地形上的隆起，經濟上的低地”[1]。山地是平原和城市的重要生態屏障，是河流發源地和水源涵養區，但是由于山區往往地處偏遠、地形復雜多變，交通通訊等基礎設施建設的難度和成本較高，山區的共同生產條件差，山區特有的豐富多樣的自然資源也難以轉化為經濟資源，致使山區貧困成為普遍現象。同時，山地是生態敏感區和脆弱區，脆弱的生態環境和自然災害對山區人民的生產和生活，甚至生命安全，也構成威脅；反過來，山區貧困也往往對山區脆弱的生態環境構成威脅。所謂山區貧困循環怪圈[2]。

想要山川秀美、生態良好，就得付出相應的代價去改善和保護環境。山區環境靠誰去改善和保護，只能是當地人。如果山區依然貧困，就不可能生態良好，就不會有和諧社會。因此，“無論從我國山區的地域廣度、生態使命和資源地位出發，還是從山區邊緣化劣勢和發展弱勢以及對最貧困人群的人文和政治關懷出發，都應該且必須對山區給予更大的關注。”[3]

河北省的土地面積占整個京津冀區域的87%，河北省的山區占整個京津冀山區的92%。在河北省西部和北部邊緣盤踞著太行山和燕山兩大山脈，且兩大山脈匯聚于冀西北張承地區。河北省山區主要涉及9個設區市的66個縣（市、區），占全省縣（市、區）總數的38.37%；面積12.33萬平方公里，占全省土地總面積的65.68%；人口2 496萬人，占全省總人口的35.72%①。河北省西北部山區，天然地構成了京津冀東南部平原地區，尤其是包括北京、天津和石家莊在內的城市群的生態屏障（見表2）。

山區治理是面對京津冀區域的生態環境和水資源訴求，為了實現整個區域的均衡和可持續發展，對山脈自然延伸的區域（模糊大的行政區劃界限，以縣為基本單元），施行專門的整合的公共管理。本文就是將京津冀區域中面積最大、也最落后，目前而言對區域生態最重要的自然地理區域——山區作為切入點和實驗田，提出以網絡信息化為引領，以技術應用和制度創新的有機結合為手段，以提高政府行政效率和公共服務水平為核心機制的山區整合發展治理方案，以尋求京津冀一體化發展的區域性突破。

二、關注京津冀山區治理的現實意義

本文探索山區一體化治理方案，目的在于突破京津冀區域一體化治理。

選擇關注的山區范圍是主要分布于河北省的西部和北部地區，包括太行山脈和燕山山脈的所有縣（市區）及張承全部縣（市區）。之所以關注這個區域，不僅僅是因為這里的貧困和落后需要關懷，還有其他幾方面的客觀必然。

（一）山區具有天然生態使命，京津冀區域急需山區生態產品供給

生態環境是區域發展的前提和依托。“對京津冀而言，環境已經成了稀有的奢侈品；若是生態環境不能得以有效地恢復和建設，那么首都圈的發展就必然是低質量的和不可持續的。”[4]

城市群歷來是人們關注的焦點，因為這里直接創造著可以給人們帶來物質享受的財富。江河流域也是自然功能區域，由于它與人類生存更加息息相關，所以傍水而居的人們也會更多關注到江河流域的治理。而山區，一般處于經濟區的邊緣地帶，盡管它承擔著放氧固氮、防風固沙、調節氣候等與人類生存同樣息息相關的生態功能，但歷來都屬于被遺忘的角落。

眾所周知，京津冀區域霧霾籠罩、河水斷流、湖泊干涸，幾近不適宜生存境地。要想改善和保護京津冀區域的生態環境，就必須關注山區這個占區域國土總面積62%的天然生態屏障。如何關注？僅僅依靠封山育林、植樹造林、退耕還林還草等生態工程和零打碎敲的扶貧政策，是遠遠不夠的。目前的生態困局和山區貧困，已經充分證明了這一點。

那么，像有人提議的，采取移民政策或等待策略，讓山區人被迫走出大山以減小人類活動的環境壓力，是否明智之舉呢？這個看似無為而治的策略，實則為不負責任的托辭。首先，中國人口眾多，京津城市人口過度飽和，山里人進城會給城市基礎設施造成更大壓力；其次，山區占區域面積近2/3，若不加以合理有效利用，則是對土地資源的極大浪費；再次，山里人世代傳承靠山吃山，缺乏應對外部社會的適應能力，不能逼走山里人；最后，要想讓山區擔當好生態提供者和水源涵養區角色，就需要有人為此工作，山里人是首位人選。endprint

總之，大自然賦予了山區天然的生態使命，京津冀區域急需山區生態產品供給，決定了必須關注山區，進行山區治理。

（二）貧困山區陷入發展誤區，必須盡快扭轉山區發展方向

山區偏遠閉塞，交通、通訊、水利等生產條件較差，農業生產經營成本高，而且自然災害頻發，山區經濟長期陷入小農經濟不能自拔。窮則思變，山區的地方政府和百姓都夢想著勤勞致富，但山區農業生產依然呈萎縮態勢。

據河北省科技廳提供的文獻數據顯示（如表3），河北省山區縣三次產業總體結構由1997年的27.04：42.72：32.24調整到了2008年的12.37：57.83：29.80①。這十年間，適宜山區發展的第一產業（林果業）和第三產業（旅游業），分別下降了14.66和2.44個百分點，而不適宜山區發展的污染指數最高的第二產業（工業制造業）反而上升了15.11個百分點。看來“工業進山”這樣嚴重失誤的產業布局已成事實，如不盡快扭轉，必將給山區本身和大區域帶來災難性后果。所以，從山區自身和區域的長遠利益出發，急需出臺一個立足區域整體可持續發展理念的山區治理規劃，指引山區真正走上生態經濟發展道路。

（三）中國發展新階段的福利，大數據網絡時代的機遇

從1994年開始，中國就已經成為資本不短缺的國家了。經過改革開放后35年的高速發展，迄今中國已進入經濟寬裕和資本剩余的階段。這是校正區域發展過大差距，實施注重公平的區域均衡發展戰略的有利時機。

我國山區集城鄉發展差距和區域發展差距之劣勢于一體，成為貧困的“重災區”。同樣，山區的貧困落后，也是實現京津冀區域一體化發展的難點和關鍵環節。當前，互聯網技術手段已經十分成熟，并且已經成為人們日常生活和工作中不可或缺的工具和助手。若是將互聯網技術有益地運用于山區治理，必將有效克服山區聚落分散性問題，大大提升政府區域治理的能力和水平，從而大大提升山區的社會生產力和人民的生活質量。隨著以網絡技術為引領的山區基礎設施和公共服務逐步完備起來，加之現代城市病給人們帶來的苦惱和威脅，人才和資本會源源不斷地流入山區，進而可望將山區這塊貧困洼地整體托起。

隨著人們用腳投票進入山區參與山區建設和發展過程的推進，不僅山區人民的生活條件和質量得以不斷改進，而且山里人對環境的索取會越來越少，從而使山區能夠更好地履行對整個區域的生態屏障職能。所以，抓住時代契機，率先著手山區治理，可以成為實現京津冀區域均衡協調和可持續發展的突破口。

中共十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”在改革和發展的新時期，山區治理作為京津冀一體化發展的區域性突破口，其治理效果如何，是對政府區域治理能力的一個有益地嘗試和檢驗。

三、京津冀山區治理創新方案

（一）區域治理背景

河北省的國土面積遠大于并包裹著京津兩地；河北省的版圖是北京市的11.5倍，是天津市的15.8倍。河北省版圖大且分散，內部區域功能差異大，從自然地理角度，可進一步分為三個專業功能區：山區生態功能區、平原糧食主產區和沿海港口物流區。河北省的山區由三個部分組成：太行山區、燕山山區和張承地區。盡管三個組成部分在緯度、地形、地勢、氣候條件等方面均存在差異，但由于三者的資源稟賦、區位功能和發展基礎相當近似，若是對河北省邊緣山區實行一體化整合治理，會更有利于實現區域統籌規劃和協調發展。

隨著工業化進程加快和出于生態要求而對山區經濟發展的限制越來越嚴格，山區的經濟發展水平相對下降，山區發展遭遇“頂板”，山區經濟陷入小農經濟陷阱不能自拔。河北省山區自20世紀80年代末開始，就進行以水土保持為主要目標的小流域治理，積累了不少治山經驗；林業部門陸續推出了封山育林、植樹造林、退耕還林還草等生態工程，農業、交通、水利等行業部門為貧困山區提供了大量小型民生工程，扶貧辦系統持續多年的救濟和產業扶貧政策，民政部門的五保低保救濟等各渠道資金和項目多管齊下，以科技進山為主要內容的“太行山道路”等，都取得了一定的實際效果；但由于現行山區治理手段發力零散、持續性差，缺乏整合管理，因而保存下來的成果不多，山區面貌沒有發生根本性改變。

今天，互聯網時代給我們提供了技術上和經濟上的可能性，政府應遵循“最落后地區優先發展”原則，率先對承擔生態職能的貧困山區進行治理，并運用互聯網時代的網絡信息化技術引領山區治理，將分散的農戶經濟有機地組織調動起來，用現代文明的力量整體托起貧困山區。在山區治理互聯網平臺建立并運作完好之后，再逐步納入平原和濱海區域的互聯網，從而形成以專業功能區域為單元的全區域治理網絡體系。

（二）互聯網一體化引領的山區治理方案

山區治理方案設計，應秉承“最大限度利用現代科學技術”、“技術應用與制度創新有機結合”和“公平正義平等效率并舉”的總原則，采取以互聯網一體化平臺建設為引領的“（市場化運作+政策）+公共服務轉移支付機制”治理模式。

我們處在互聯網時代，互聯網可以連接和正在連接越來越多的東西；互聯網可以在很大程度上彌補道路漫長和交通不便的缺陷，降低生產經營成本，大大提高社會生產力水平；可以增強智力、延伸手臂、開拓視域，大幅提升人們的生產能力和生活質量。所以，要珍視現代文明的饋贈，充分而有益地利用地球文明的最新成果。

在互聯網時代，互聯網水平就意味著區域的核心競爭力。京津冀山區治理，核心是建立一個沿太行山脈—張承地區—燕山山脈的條帶狀的集辦公、電商、信息通訊為一體的區域性互聯網系統，并力求高品質定位：①高起點：采用目前最先進的互聯網技術裝備；配套制度改革一步到位；配套保障措施比齊中等城市水平。②高標準：區域中央總服務器設置“安全保護膜”，防范黑客攻擊和暴力、淫穢、垃圾廣告等不健康網絡傳播，保證健康干凈上網；追求山區生態環境管理秩序的高標準；追求山區社會秩序與自然秩序在高層次上的相互吻合。③高效率：網絡利用高效率、行政服務高效率和生產經營高效率。④高收益：包括農民收入增長速度、生態效益增長速度和公共福利增長速度。endprint

所謂“市場化運作+政策”，是指中央專項政策先行，并公開頒布山區治理規劃藍圖引導民間力量進入，因為山區治理靠的終究是市場化運作的民間力量；也就是說，政策引導到位但不依賴政策。中央專項政策的重點主要有兩個：一是允許山區建設資金的來源多渠道及募集方式的靈活性，即放活政策；二是建立孵化和保護中小企業的制度，即保護弱小的機制。

山區治理資金的來源，除了運營商（由山區治理委員會公開招募）自有資金，還有機構資金、社會募集和政府轉移支付。募集方式可以由運營商發行山區互聯網公債或者設立區域互聯網共同基金（公開發售，企業和民間閑散資金自由認購），用于提供區域網絡運營的基礎設施和公共服務；參股商自由認購股份，其中包括風投基金（用于高收益和短平快項目）；區域內本地居民配額購買山區治理基金原始股。政府轉移支付，用于提供屬于純公共物品的公共服務和基礎設施，這部分主要由生態外部性補償機制運作。

在開啟山區治理的初期階段，農戶和本土企業無疑是山區經濟建設的主力軍，但他們缺乏組織，勢單力薄，需要一個強大的力量將他們有效地組織起來，并孵化和培育成為能參與市場競爭的中小企業。與此同時，也需要配套中央有關政策和制度，比如對專業戶的小額貸款、對進山投資者的激勵政策等的適當支持。

“公共服務轉移支付”是與互聯網一體化配套的財政轉移支付制度的創新。基礎設施和公共服務是貧困山區最大、最迫切的需求，而貨幣形式的財政轉移支付，往往在用途上流于“撒胡椒面”，政策效果不明顯，那么我們選擇公共服務建設型轉移支付制度。例如，山區教育與大學和科研機構聯合興辦遠程教育：成立若干所職業技校（混合所有制），定向培養專精技工；政府興辦農民大學，以提升山區人口素質。政府轉移支付補貼學校，受教育者免費。

生態補償機制是協調作為生態提供者的山區與作為生態消費者的城市和平原地區之間關系的機制。京津冀山區治理必然涉及生態補償機制，其中補償標準是生態補償機制設計的難點？“環首都貧困帶”的形成，是北京需要生態和資源，就必須犧牲周邊河北的經濟來保護生態和留出資源的結果。這個近30年的歷史欠債所造成的后果，是沒法用計算成本或損失的辦法來歸還的。所以終極的補償標準應為山區人的生活福利（指山區的信息通訊、公共交通、飲水用水、醫療衛生、養老、子女入托上學等公共服務水平和便利程度）不低于北京的平均水平。這也可以稱為公共服務生態補償。

（三）山區治理的組織機構

山區治理委員會是區域治理委員會的下屬專業化治理組織。山區治理委員會實行參與制管理體制，最大限度地容納各利益相關方的話語權席位，側重維護本土話語權地位。所以，該委員會實質上是個“區域聯合體”。

“區域聯合體”是區域整合管理的領導組織，是以自然功能區域整體生產關系的調整來迎合外部發達生產力的要求，打破行政界限而建立的，兼具政策性機構、新型合作組織和企業集團三重身份的“三位一體”組織。“區域聯合體”負責貧困山區的區域發展和市場運營管理。它向上對大區域管理委員會負責，向下對本區域內的會員企業和農戶負責。

“區域聯合體”的基本職能有：①遵循當地的自然和人文規律，科學制定適宜的區域發展戰略和規劃，全面整合和有效利用區域資源，促進區域整體效益最大化和農民福利顯著提高，同時排除了對同一山區進行地方割據管理的可能性；②在整體規劃和科學預測的基礎上進行區域生態建設和保護，保證其他一切經濟活動對自然生態的影響不得超越自然承受能力，從而避免由市場經濟自然滲透而導致對山區自然條件的破壞；③充分利用生產要素區際自由流動的可能性，創造一切條件，盡可能多地利用知識、經驗、技術進步等無形要素，讓這些清潔要素在貧困山區可持續發展中最大限度地發揮作用；④孵化、培育企業，組織、帶動山區民力，為區域開發建設準備生力軍；⑤代表區域統一面向大市場，過濾市場風險，領航區域內的企業和個體經營戶參與外部激烈的市場競爭。

由于管理上的整合性、企業性、智識化和規范化，區域聯合體制度不僅可以消除地方保護主義和行政割據障礙，實現自然功能區域的規模效應，還可以讓貧困山區迅速沖破小農經濟束縛，跨入市場經濟階段。

（四）組建京津冀區域治理委員會

京津冀一體化不僅關乎本區域的良性發展，而且由于該區域對中國西北部的直接帶動作用和作為國家首都的特殊地位，使得該區域具有中國經濟巨大引擎的戰略性全局意義。所以應該由中央政府立法成立京津冀區域治理委員會，以強化區域協調機制的權威性和全局性。

委員會下設專家咨詢委員會作為智庫，負責具體到地塊的全區域規劃、區域主導產業協作規劃、區域資源與環境協作規劃、區域基礎設施建設規劃、跨地區或跨區域項目規劃、產業梯度轉移規劃、城鄉統籌規劃、問題區域識別與發展規劃、區域經濟政策擬定等。咨詢委員會的工作賦予區域治委會的管理工作以科學性，其運行效率決定區域治委會的管理效率。同時，為使該區域治理機構能夠充分代表各方利益訴求，委員會成員應包括三方政府主管領導和職能部門主管領導，使京津冀區域治理委員會成為一個國家級的區域經濟聯盟機構。

京津冀區域治理委員會不僅負責協調本區域一體化協作事宜，而且負責統籌協調其輻射的西部北部各省區之間及其與京津冀都市圈的協作關系。

[注 釋]

① 中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳《關于加強山區農業綜合開發促進山區經濟發展的意見》，冀辦發〔2009〕34號。

[參考文獻]

[1] 陳國階， 等.2003中國山區發展報告[M].北京： 商務印書館，2004.

[2] 韓勁.走出貧困循環——中國貧困山區可持續發展理論與對策[M].北京：中國經濟出版社， 2006.

[3] 韓勁.貧困山區可持續發展制度創新[J].社會主義經濟理論與實踐， 2009（10）：71-76.

[4] 韓勁.定位京津冀區域一體化[J].中國改革， 2014（5）：26-30.

Abstract： To meet with the regional ecological demand and for the sustainable development of Jing-Jin-Ji mountainous area， the article argues that the mountainous areas of this area， which covers not only the biggest natural geographical area of this region， but also the most backward area， should be planned as an experimental field and taken as the breach point of the integrative development of the Jing-Jin-Ji region. The article also proposed an integrated governance plan of the mountainous areas. It should be led by network informationalization that combines technology application with institutional innovation， and take improving administrative efficiency and public service of the government as its core mechanism.

Key words： Jing-Jin-Ji； ecological shelter； mountainous internet integration； poverty-stricken mountains； regional governanceendprint