法律法規，正在成為約束污染的緊箍咒

趙麗蓉

近年來我國的土壤環境保護工作取得了很大進展，無論是政策關注，資金投入，或是技術支持，都取得了一定的成效。尤其是政策關注度，近一兩年可以說是持續升溫。現在土壤保護與治理已上升到國家戰略層面，用健康有利的土壤政策來規劃經濟發展方向與模式，用生態紅線設置污染底線，用補償獎勵機制鼓勵土壤生態保護，用強有力的政策、法律做生態土壤修復的后盾。

土壤政策之一

生態紅線

生態紅線，是指環境功能區劃中確定的對保障國家和區域生態安全、提高生態服務功能具有重要作用區域的邊界控制線。紅線就是底線，是對生態污染的警示。生態紅線是繼“18億畝耕地紅線”之后，又一條被提升為國策的紅線。

生態紅線，

為生存安全劃出的底線

今年的中央一號文件明確提出，加強農業面源污染治理，大力推動農業循環經濟發展，擴大重金屬污染耕地修復治理試點范圍;修訂后的《中華人民共和國環境保護法》于2015年1月1日起施行，給土壤污染加了一道“緊箍咒”;十二屆全國人大常委會已將土壤環境保護列入立法規劃第一類項目，目前已初步形成法律草案。2015年5月5日，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》。作為我國落實生態文明建設的頂層設計和總體部署，《意見》中認為，總體上看我國生態文明建設水平仍滯后于經濟社會發展，資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化，發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的重大瓶頸制約。《意見》中明確了生態紅線管控制度，將生態紅線上升到國家戰略高度。

在目前土壤環境嚴峻的情況下，雖然在具體內涵上生態紅線還沒有詳細的解讀，但是可以設想，重金屬超標就可以是土壤生態的紅線。土壤紅線同樣是不可觸碰的底線，也是我國生態安全的最低保障。

監測管控

“紅線”不是“虛線”

我國目前土壤污染的嚴峻程度，可以用四個增加來概括：污染面積在增加，污染物種類在增加，污染類型在增加，污染物含量在增加。如何不使情況繼續惡化下去，設置污染紅線是必要的，但紅線設定之后強化土壤質量監管，減少人為因素帶來的嚴重土壤污染是關鍵。盡管目前監管手段還不完善，監測網還不健全，但在現有的農業環境監測網絡基礎上，逐步完善監測功能，完善面源污染定位監測和預警功能，盡可能做到對重金屬污染從污染源排放、遷移到進入人體后遷移轉化全過程進行詳細調查，這對土壤保護，土壤污染控制與治理具有十分重要的作用。有“紅線”而無監測，那么“紅線”就成為懸在空中的“虛線”。

目前全國各省市都已經開始劃定生態紅線，其中江蘇、廣東、天津、深圳、沈陽、大連已經完成生態紅線的劃定，未來我國將有超過20%的國土面積納入生態紅線的保護規劃。

土壤不具有再生性，一旦遭到污染，修復難度極大。我們有18億畝耕地紅線，但決不能僅守住耕地保有量這條“紅線”，如果只是守住了數量，質量卻每況愈下，這個耕地數量也就沒有意義。

土壤政策之二

補償機制

習近平總書記說：“既要金山銀山，也要綠水青山”，只要“綠水青山”，維持貧困狀態是不可能的，只要“金山銀山”，生活在嚴重污染中也不可能幸福，但兩者兼而有之并非易事，幾十年的高速發展，生活富了，環境承載能力也達到或接近上限，“綠水青山”與“金山銀山”從某些層面來說已處于對立狀態。

補償，一種共贏的選擇

在獲取經濟利益的同時，有受益者就有受害者，有些地方經濟受益，另一些地方就受損失，例如作為北京重要飲用水源基地的密云縣，為了保護水源，不僅每年要投入大筆財力開展小流域綜合治理、河道整治、農村垃圾污水處理等工程。而且守著“金山”只能眼巴巴地看著：密云礦產資源豐富，鐵礦儲量高達9億噸，但為了保護水源和生態環境，密云縣將境內246個選礦場、2000多個礦點關閉，這樣一來，政府財稅收入、勞動力就業和農民收入受到嚴重影響。因此，國家和北京市給予密云縣大量資金補償，如大中型水庫移民項目補助、水庫一級保護區群眾生產生活困難補助，生態環境建設重點工程補助等。密云縣的例子并不孤獨，在全國還可以找出不少。生態補償，已成為保護生態環境而犧牲經濟利益的一種獎勵彌補，如密云縣的例子，雖然看似有些無奈，卻是共贏的方式。

化解“青山”“金山”的對立

這種生態補償是否可以用于土壤保護上，答案是肯定的，早在2011年就有江西人大代表進行呼吁構建土壤生態補償機制，同時也有學者對此進行可行性研究。土壤生態補償機制，應該是為保護和修復土壤生態，促進土壤質量好轉作出的調節土壤生態保護者、受益者和破壞者之間經濟利益關系的制度安排。土壤生態補償機制，有三點關鍵，一是補償機制的法規政策要完善，2005年，中國環境與發展國際合作委員會就組建了中國生態補償機制與政策研究課題組，但是由于生態補償機制極為復雜，工作進展緩慢。補償范圍界定、補償標準確定等科學基礎薄弱，往往導致生態補償實施效果不盡如人意。二是構建起土壤的監測制度，如今年南京設立100個網格土壤監測點，定期給土壤“體檢”。讓土壤的“健康狀況”像PM2.5數據一樣公布。三是經濟補償，如為了京津涵養水源，承德市部分地區進行了“稻改旱”工程，工程還涉及豐寧、灤平等地區，稻改旱面積約7.1萬畝，補助標準每畝每年550元。

對目前而言，總體生態政策補償還不盡如人意，補償標準絕對量偏低，覆蓋范圍小，生態補償政策法規不完善，土壤污染由于其默默無聞，它不像空氣污染那樣顯而易見，本身不易被發現，也就更容易被忽視，污染補償更無從談起，土壤安全被忽視，在攀登“金山”時，把“青山”丟到腦后。最終是由全體人類來“買單”。因此制定補償機制，從保護與保持的角度阻止土壤生態的惡化，是一項迫在眉睫的措施。

土壤政策之三

土壤修復

2004年，北京市地鐵五號線施工發生了“宋家莊事件”，事件發生后，原國家環保總局發出通知，要求各地環保部門做好企業搬遷過程中的環境污染防治工作，一旦發現土壤污染問題，要及時報告總局并盡快制定污染控制實施方案。同年，上海為了籌備2010年世博會，專門成立了土壤修復中心，對世博會規劃區域內的原工業用地污染土壤進行調查、評估和處理處置，被視為中國土壤污染修復的序幕。

2012年底，農業部組織完成了全國耕地地力調查與質量評價工作，于2014年12月發布了《關于全國耕地質量等級情況的公報》，以全國18.26億畝耕地為基數，將全國耕地按質量等級由高到低依次劃分為一至十等，結果，評價為七至十等的劣質耕地面積為5.10億畝，占耕地總面積的27.9%。在這樣嚴峻形勢下，各地在土壤治理上紛紛重拳出擊：

山東省政府下發了《山東省耕地質量提升規劃（2014～2020年）》，到2020年前，計劃將投入933.69億元，實現農業廢棄物基本實現無害化處理，農產品基本達到無公害標準，嚴重影響耕地質量提升的突出問題得到基本解決;湖南常德癌癥村試點土壤改良;湖北武漢耗資2.8億元，歷時3年修復赫山污染“毒地”土壤;清遠市政府為治療土壤重金屬超標問題制定出了《清遠市電子廢棄物污染環境整治規劃（2012～2020年）》。在這份規劃中，土壤修復項目要在2020年全面修復龍塘鎮的污染土壤。作為首期工程任務之一，泗合村開始土壤修復試驗，從開始籌備到運行歷時2年，按照華南所每周采樣的結果顯示，效果較為顯著，土壤中重金屬的有效態減少了約50%～70%。

這些成果鼓勵人們對土壤修復持樂觀態度，結合中國土壤污染面積之大，有理由相信土壤修復將帶來一個產業達萬億元的大市場，如此龐大的市場空間令許多企業躍躍欲試。從2013年年初到2014年中旬的15個月時間，以“土壤修復”注冊的公司達到了1000多家，土壤修復企業一時間如雨后春筍。然而在歡欣鼓舞的同時，人們顯然低估了土壤修復的難度。

土壤政策之四

保護治理

去年蘭州、武漢、江蘇、湖南多地爆發的水污染事件令我們再不能保持鎮靜……但是仍然很少有人注意到我們腳下的土壤，保護土壤的健康才是我們賴以生存的根基。

土壤污染，“修”不如“保”

如果在追求經濟效益的同時，能夠對賴以生存的土壤稍加關注與保護，這些代價與損失或者是可以減輕，甚至在一定程度上是可以避免的，再強的土壤修復技術也不如在土壤未受污染時的保護。我國經濟已步入“新常態”，人們開始更加注重發展質量，環境保護已成為全國人民的新共識。

立法，給土壤生態最強的支撐

除國家政策導向，保護土壤生態，立法是關鍵，不論是土壤生態紅線，還是補償機制，或者是土壤修復、土壤生態保護，高瞻遠矚的政策離不開法律的強力支撐。目前新修訂的《環境保護法》剛剛頒布，“土十條”尚在審議中，雖然在土壤保護方面有國家高度重視，但同水污染和大氣污染相比，土壤污染防治法律制度建設明顯滯后。土壤污染和保護方面規定零星分散在《環境保護法》《土地管理法》《水土保持法》《土地管理法實施細則》《土地復墾條例》《農藥安全使用標準》等不同法律法規中，還沒有《土壤污染防治法》，對土壤污染防治的規定零散、不系統，缺乏可操作性的細則，也不具備法律的威懾力和責任追究條款。無法可依，國家意志在施行過程中就會被打折，為土壤立法是土壤生態保護與治理的當務之急。

在加緊土壤立法的同時，土壤保護與治理工作要同時進行。一方面應進一步深化加強對土壤修復的支持，補上“生態欠賬”，一方面管嚴污染企業，提高企業準入“門檻”，注重發展資源節約型、環境友好型企業，整頓甚至關停污染企業。另外，要在轉方式、調結構，大力淘汰落后產能上下功夫，不讓土壤生態問題成為沉重的污染包袱，在“新常態”下培育新的經濟增長點，依靠生態資源，發展循環經濟，讓人們共享土壤保護、生態治理帶來的紅利，達到“既要金山銀山，又要綠水青山”的目標。