土地污染治理，外國帶來的啟示

孫華偉

縱觀世界多國，在土壤保護和治理污染方面經常立法先行，使法律法規成為保護土壤和治理污染的“防火墻”和“殺手锏”。

啟示之一：

立法治污是常用手段

土壤污染并非中國特色，從上世紀60年代開始，某些發達國家就因傾倒化學廢棄物而導致嚴重的土壤污染。上世紀70年代，美國發生了著名的“拉夫運河事件”，引起民眾對土壤污染問題的關注，美國在1980年通過了《環境應對、賠償和責任綜合法》，批準設立“污染場地管理與修復基金”。該法律的制定推動了美國土壤修復市場的發展。

在時間上，及早立法贏得主動

梳理東西方國家的立法情況，會發現日本在時間上走在了多數立法國家的前列。

進入工業化較早的日本，1968年的“痛痛病”事件直接導致了1970年《農業用地土壤污染防治法》的出臺。在經過 20 世紀 50、60 年代的重化工業大發展后，日本的土壤污染情況一度非常嚴重。日本在 1970～1980 年間進行的專項調查發現，有害物質超標的污染農業用地的區域有 124 個，面積達到6350 公頃。而到了 1986 年，已查出的污染地區累計為 128 個，面積達到 7030 公頃。20世紀70年代以后，城市地區頻繁出現了大量土壤污染事件。最具代表性的是1975年，大量六價鉻污染土壤事件在東京地區頻繁爆發，逐漸演化成嚴重的社會問題，進而引起全社會對“城市型”土壤污染的關注。在此背景下，2002年5月29日，日本公布了針對“城市型”土壤污染的《土壤污染對策法》，并于同年12月26日公布了《土壤污染防治法實施細則》。

日本專門性的土壤污染防治立法包括《農業用地土壤污染防治法》和《土壤污染對策法》。其中，《農業用地土壤污染防治法》的主要目的是防治和消除農業用地被特定有害物質污染以及合理利用已經被污染的農業用地，內容主要包括指定及變更農業用地土壤污染對策地區、制定及變更農田土壤污染對策計劃、指定及變更特別地區、調查測定農業土壤污染、現場調查、農作物等種植的勸告等等。

當然，日本土壤污染防治立法并不僅限于這些專門立法，還有大量與土壤污染預防相關的外圍立法，包括《大氣污染防治法》《Dioxine類物質特別對策法》《水質污濁防止法》、《廢棄物處理法》《化審法》《肥料取締法》《礦山保安法》等。這些外圍立法通過對大氣污染、水污染、固體廢物污染、特定化學物質污染、化肥和農藥污染以及礦物污染的控制，從不同方面阻斷新的土壤污染源，從而達到預防土壤污染的目標。

顯而易見的是，及早立法與全面方法，使日本在保護土壤和防治污染方面卓有成效，理應成為多數國家學習取經的典范。

在設計上，兩種模式防治結合

縱觀世界各國和地區立法，在土壤污染防治立法方面，有獨立的立法模式與附屬于其他法律法規的立法模式之分。在立法體例上采取獨立的立法模式，將土壤污染防治作為單行法規范對象進行立法的有日本、韓國、德國、荷蘭等國家和我國臺灣地區。與此相對，采取附屬性立法模式的國家有美國、英國、俄羅斯和東亞、東南亞一些國家，主要是將其有關土壤保護的有關內容分散在一部法典或其他法律的不同位置之中。

而在東亞和東南亞地區，文萊、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、新加坡等國，均采用附屬性立法。這些國家雖然沒有專門的土壤污染防治法，但都在其環境保護相關立法或政策中對土壤污染防治作出明確規定。如文萊的《環境命令草案》，泰國的《自然環境質量法》，馬來西亞的《環境質量法》，新加坡的《環境保護法》及印度尼西亞的《20 號政府令》。

眾所周知，專門立法效果顯而易見，那么是否建立在其他法規之上的“法中之法”就效果不佳呢？結論是否定的。

以俄羅斯為例。至今，俄羅斯沒有專門的土壤污染防治立法，保護土壤的立法均建立在其他法律法規之上，即在其他相關法律中對土壤污染防治作出規定。目前，主要是在《俄羅斯聯邦環境保護法》《俄羅斯土地法典》《俄羅斯聯邦大氣保護法》《俄羅斯聯邦水法典》《俄羅斯居民衛生安全防疫法》《俄羅斯聯邦關于安全使用化學殺蟲除莠劑和農業化學制品法》中有一些相關規定。其中，《俄羅斯土地法典》中規定了土地保護的目的和土地保護的內容，其中包含對土壤及土壤肥力的保護;并責成土地的所有人、土地的管理者、土地的使用者以及承租人都應該提高土壤的肥力，采用環保的工藝進行生產，不應當因為自己的農業活動而使土壤的生態狀況遭到破壞。同時規定了消除污染后果、保持已達到的土壤改良水平，復墾被破壞的土壤、恢復土壤肥力等土壤污染修復方法。以《俄羅斯聯邦關于安全使用化學殺蟲除莠劑和農業化學制品法》為例，其對使用的農藥、化肥的一系列試驗、登記、生態鑒定等活動，以及對使用農藥化肥制劑的嚴格規定，都是對土壤污染的預防制度。農藥、化肥的過度使用是造成農田土壤污染的重要原因，因而要建立和完善農藥、化肥的使用制度，尤其要禁止使用劇毒農藥，對于高毒、高殘留及殘留期較長的農藥要限制使用。

由此可知，在立法的頂層設計上，無論是專門的立法，還是綜合的立法，都是一種形式而已，其目的都是為了防治結合，并不會由此影響到對于土壤保護和污染防治的效果。

在進程中，多次修法應對變化

在這方面，韓國做得比較好。

盡管韓國專門的土壤污染防治立法始于 1995 年，從時間上而言要晚于日本。但在應對發展變化和立法進程中，做得比較好。為了使立法更有針對性和取得實效，韓國對相關法律進行多次修訂和完善，確保了立法始終跟上發展變化進程。

自1995年開始，此后經過多次修訂，韓國主要完善健全了《土壤環境保護法》和《土壤環境保護法實施細則》。其中，《土壤環境保護法》的頒布，使韓國得以建立一個土壤污染防治的綜合法律框架，對土壤環境保護產生了積極影響。尤其是1996 年，韓國環境部建立了“土壤污染監測網”，以防止與礦山、精煉廠、軍事基地、儲油設施、垃圾處理場相鄰地區的土壤污染。

專門的土壤污染防治立法，以及在社會發展進程中的及時應對、修訂完善法律，使法律法規始終與變化同步，與時代同步，不僅強制實施土壤污染調查、土壤污染的指定和修復等制度，而且極大促進了企業自愿進行土壤污染治理，取得了較好效果。

在內容上，細致嚴謹豐富內涵

從我國的實際國情而言，法律層面有個瓶頸問題，即：立法易，執法難！

不止在中國，其他國家也有這方面的教訓。而在執法層面做得較好的國家無疑是德國，其立法內容的豐富與嚴謹執行值得我們學習。

可以說，德國是一個在土壤污染防治方面有著立法和執法豐富經驗的國家。目前，德國涉及土壤污染防治方面的法律主要有《聯邦土壤保護法》和《聯邦土壤保護與污染地條例》。其中，《聯邦土壤保護法》于 1998 年 2 月 6 日通過，該法的最后條款于1999 年3月1日實施。主要內容包括：立法目的、土壤變質回避義務、凈化主體及其義務、污染土壤調查義務和情報公開制度等。

為了保障農業生產過程中不污染土壤和水質，提高農業生產效率，德國提出發展生態農業，并制定了一系列農業環境保護政策和法規，例如《肥料使用法》《自然資源保護法》《土地資源保護法》和《垃圾處理法》等。因為在農業生產中經常要施肥也會對土壤造成嚴重污染，為此德國在1996 年制定了施肥法條例，將其肥料的使用依法規范，防止因施肥而引起土壤污染。

德國人以嚴謹細致而著稱于世，面對立法與執法這么嚴肅的話題，德國人當然會更加嚴謹細致，更為務實執法注入了豐富內涵，具有借鑒意義。

啟示之二：

科技治污起關鍵作用

世界多個國家的經驗做法說明，采用科技手段和先進技術，可以更有效地開展土壤保護和污染防治工作，并取得明顯的效果。

以英國為例。眾所周知，英國是早期工業發展國家，有著極為嚴重的土壤及地下水污染問題。英國最早開采的礦主要是煤炭、鐵礦、銅礦，時間都在300年以上。隨著經濟發展與人們環保意識的增強，許多礦區早已停止了開采，但當年開采遺留下的土壤重金屬污染問題卻并沒有消失。在嘗試使用土壤重金屬污染修復技術進行治理的過程中，考慮到經濟成本和時間成本的英格蘭和威爾士，將挖出的污染土壤并移至別處，但并不能真正解決問題。從20世紀中葉開始，英國就陸續制定相關的污染控制和管理的法律法規，同時進行土壤改良劑和場地污染修復研究。經過探索與發展，當前的英國土地修復技術非常成熟和規范。具體而言，其科技手段主要分為物理方法、化學方法、生物修復技術三個方面，值得許多國家學習和推廣。

物理方法治理重金屬

物理方法常見有三種：①電動土壤修復法，主要適合重金屬污染物治理，在電場作用下通過電滲流或電泳等方式使土壤中的重金屬被帶到電極兩端從而清潔污染土壤。②熱處理法，即對土壤進行加熱升溫，使揮發性有害重金屬或揮發性有機物揮發出土壤并將其收集起來集中進行處理。③機械清洗法，該方法是一種較新的石油污染修復技術，采用純粹的機械方法異位清洗土壤。

化學方法降解污染物

分為化學柵法、化學氧化法和生物修復技術三種。①化學柵法。該方法是利用一種既能透水又具有較強沉淀污染物能力的固體材料，將其置污染堆積物底層或土壤次表層的含水層，使有機污物滯留在固體材料內，從而達到控制污染物擴散并對污染源進行凈化的目的。②化學氧化法。該方法是向被石油烴類污染的土壤中噴灑或注入化學氧化劑，通過與污染物之間發生氧化還原反立，使污染物以降解、蒸發及沉淀等方式去除掉，最終達到凈化的目的。③生物修復技術。早在1983年，英國就提出了利用超富集植物清除土壤中重金屬污染的思想，即生物修復技術。首次利用遏藍菜屬植物修復了長期施用污泥導致重金屬污染的土地，并證實了這一技術的可行性。

目前，英國已開發出多種耐重金屬污染的草本植物用于污染土壤中的重金屬和其他污染物的治理，并已將這些開發出來的草本植物推向商業化進程，建立了超富集植物材料庫。 ?

啟示之三：

分類治污使效果明顯

在工業化過程中，許多國家都會不可避免地遇到各類污染問題：水污染、固體污染、大氣污染、礦物質污染、農藥和化肥殘留物污染……針對不同的污染源和污染物，必須采用不同類別的方法和手段，方能有針對性地取得明顯效果。以德國以例，德國在工業化階段留下了許多污染場地，有15%～20%的土地被懷疑可能受到污染。調查結果表明，德國有30萬塊土地需要治理。在后工業化時代，土壤保護已經成為德國環保的一項重要工作。 ?

針對土壤保障和環保工作，德國的策略是“分類治污”“逐步深入”。

開展調查摸底數

德國的土壤保護工作做得比較深入細致，開展了污染場地調查，底數清楚，為開展土壤保護工作打下了堅實基礎。首先，全面開展土壤監測。目前，德國各州都對土壤進行長期監測，全國共有800多個監測點，絕大部分是環保部門設立的，也有一些是農業部門設立的。聯邦與各州政府設立土壤污染調查小組，根據土地的用途，如森林用地、綠化用地、耕地以及特殊用地等，對土壤進行監測，對土壤的生物、物理、化學特性以及有害物質含量等進行描述，目的是隨時了解土壤特性的變化信息，同時觀察土壤發展趨勢，評估治理措施是否有效。

排查篩選定方案

對全國有污染嫌疑的地塊進行排查、篩選。治理土壤污染的第一步，是對所有懷疑可能受污染的地塊進行登記造冊，并展開預備性調查，范圍包括潛在的污染源、以前的廠區以及廢料堆放地。第二步，根據調查結果對污染場地進行風險評估，確定有沒有必要采取措施排除危害。第三步，對重點污染地塊進行詳細調查，內容包括有哪些污染物，濃度多少，哪些污染物在什么時候會對人體健康、動植物、水環境、土壤、大氣以及文化資產等造成危害。第四步，通過情景模擬，開展土壤修復研究，制定技術方案。第五步，制定污染治理與土壤修復規劃并實施。

建立數據動態管理

根據調查結果，德國會對各州污染土地建立了一個詳盡的數據庫，所有與土壤保護相關的州政府部門都可以使用這個數據庫，下一級地方政府也可以查找屬于本地區的污染場地情況。同時，建筑公司也可利用這個數據庫。通過這個數據庫，可以對全州土壤保護進行有效的動態管理。

在土壤修復方面，德國的理念是保護土壤的特殊功能，而不是土壤本身，對不同功能的土地，區別對待。哪些土壤需要治理？德國通過精密計算設計了一套指標來評估土壤風險：在綠色線上的，主要是預防土壤惡化;在黃色線上的，要發出警告;在紅色線上的，必須進行治理。 ?

少用土地避拓展

當然，土壤保護最好的手段是盡量少用土地。在工業化過程中，大量農業用地轉為工業、交通、住宅用地，土地利用的轉型導致了土壤污染。少用地意味著少污染。因此，現在德國對土地轉型利用實行總量控制，現在每年農業土地轉型利用的總量為50多公頃，到2020年年利用量不能超過30公頃;為滿足建設需要，重點向城市要土地，重視土地的重復使用，避免無節制地向周邊拓展，造成新的污染。

表土剝離防污染

除了以上德國分類治理的辦法效果明顯外，日本在分類治理方面也有“一招鮮”：表土剝離。該方式即剝離受污染地區的表土并覆蓋或進入其他未受污染地區的表土。

20世紀五六十年代以后，日本曾一度污染嚴重。其中，土壤中的超標物質有鎘、銅、砷等，尤其是鎘超標的土壤占污染田地面積的 90%左右。為了治理土壤污染，日本開展了特定的土地改良事業，并指定了一些地區為防止土壤污染對策地區。在具體治理過程中，日本各地根據地下水位、地質條件及污染程度等的不同，因地制宜選取填埋客土法或上覆客土法等方法。

其中，前者是先剝離被污染的表土并就地挖溝掩埋，其上利用砂石土形成“耕盤層”，最上層客入剝離自其他地區的表土（通常是干凈的山地土）;后者則是在污染的表土上直接客入礫質土形成耕盤層， 再客入剝離自其他地區的山地土。這兩種方法都需制作一層起隔離作用的“耕盤層”，以防止植物根系扎到客土層以下的污染土中。因此，為確保植物生長在無污染的土層中， 剝離自其他地區的表土形成的客土層應保持一定厚度（通常在 15 cm 以上）。這種表土剝離方法已得到越來越多國家的認可與推廣。

啟示之四：

稅政治污促主動作為

梳理發現，世界各國在稅政治污方面有兩個方面的成功做法：一是直接向生產企業和主體征收環境稅;二是對于低碳生態工業企業和主體減免其他應繳的稅費。這兩種通過稅費手段防治污染的辦法不妨稱之為“稅政治污”，這樣可以更好地促進工業主體主動作為。

以美國為例。美國環保局（EPA）在 1995 至 1996 年間制定了棕色地塊行動議程，1997 年5月，克林頓政府為落實這項議程，發起并推動了“棕色地塊全國合作行動議程”。在該議程的倡議下，美國國會于 1997 年 8 月通過了《納稅人減稅法》，以稅收方面的優惠措施，刺激私人資本對棕色地塊清潔和振興方面的投資。四是美國 2001 年通過的《小型企業責任免除和棕色地塊振興法》，對有關免除中小企業有關 1980 年《環境反應、補償和責任法》中的一定責任，促進棕色地塊的清除和再利用，為棕色地塊振興提供經濟援助和其他目的等進行了規定。

據一份世界觀察研究所的報告說，環境稅在世界各國成功地減少了污染。有研究人員發現，在荷蘭已用環境稅手段減少重金屬的排放，瑞典已用來減少氧化氮的排放，在德國則用環境稅手段減少有毒廢物的產生。報告說，可以用這些稅收抵消工資稅，歐洲聯盟委員會已建議在歐洲聯盟范圍內征收碳稅和能源使用稅，以此來減少工資稅作為創造新的就業機會的手段。

啟示之五：

賠償治污為責任底線

一旦發生污染問題或事件，及時合理地賠償由此帶來的環境、身心健康和治療費用等方面的損失，考量著政府和民眾的底線。

提到土壤污染及相關賠償的話題，美國人會想起“拉夫運河事件”。20世紀40年代拉夫運河干涸后被一家化學公司購買，當做垃圾倉庫傾倒工業廢棄物。后來，該公司將充滿有毒廢棄物的河道填埋覆蓋后轉贈當地教育機構。政府在這片土地上蓋起了大量住宅和一所學校，隨后的多年間，這里的居民不斷患上各種怪病。

更讓美國人心驚的是，當時全美境內有成千上萬個類似拉夫運河地塊的危險廢棄物簡易填埋場，猶如一顆顆定時炸彈，嚴重威脅公眾健康和環境安全。迫于強烈的輿論壓力，美國國會在1980年通過了《環境應對、賠償和責任綜合法》，批準設立污染場地管理與修復基金，即“超級基金”，這一法案也因此被稱為《超級基金法》。該法規定了危險物質泄漏事故的報告制度和國家應急計劃制度;明確了負有治理責任的主體包括總統、州政府、地方政府、印第安部落、危險廢物設施或船舶的所有者和營運人及法律規定的其他主體;治理的行動，一是清除，二是救助;治理費用應由發生危險物質泄漏設施的所有者或營運人或該設施所處土地的所有者或營運人承擔。

為了解決治理費用承擔者不明或費用承擔者無力承擔治理費用的問題，該法規定建立危險物質信托基金和危險廢物處置設施關閉后責任信托基金。該法還規定了治理費用承擔者費用承擔的范圍和限度以及財政擔保，并對揭發、檢舉非法泄漏危險物質違法者的人規定可給予最高達1萬美元的獎金，對違法者可處以每次2.5萬美元以下的罰款或每違法持續日2.5萬美元以下罰款，對累犯者，每違法持續日的罰款額可高達7.5萬美元。

值得關注的是，超級基金的初始基金為16億美元，來源有兩個：13.8億美元來自對生產石油和某些無機化學制品行業征收的專門稅;2.2億美元來自聯邦財政。1996年美國國會修改超級基金法時，將基金總數擴大到85億美元。其中25億來自年收入在200萬美元以上企業的附加稅;27.5億來自聯邦普通稅;3億來自基金利息;3億來自費用承擔者追回的款項等。

超級基金主要用于支付以下的費用：一是聯邦政府和州政府實施的，針對那些不符合《全國應急計劃》的廢物處置進行的遷移和補救行為的全部費用;二是任何個人實施的，針對那些不符合《全國應急計劃》的廢物處置進行的其他“必須”的責任費用;三是因泄漏危險物質而造成的對“天然資源”的破壞等等。

啟示之六：

社會治污提專業水平

土壤污染防治，必須走市場化與專業化相結合，社會民眾廣泛參與的道路。

一是堅持倡導以專業化為基礎的市場化。日本、韓國和臺灣地區的經驗表明，專門性土壤污染防治立法對經濟發展和產業結構會產生較大沖擊，法律實施也為土壤污染防治產業帶來巨大市場，形成了新的經濟增長點。這在日本和韓國尤為成功。日本、韓國和臺灣地區的立法寬嚴不一，決定性的因素是不同的國情和區情。立法過寬，難以遏制土壤污染;過嚴，則不僅傷害經濟，也不利于土壤污染的整治。

二是實現土壤污染防治法律責任的多元化和民事責任的社會化。這是因為，無論政府還是污染者，都無法單獨承擔土壤污染整治的巨大費用，法律責任的多元化必不可少，并通過土壤污染整治基金制度、保險制度等實現土壤污染整治民事責任的社會化。 土壤污染調查、整治業務對專業技術性和職業誠信的要求很高，須由專門機構來承擔。日本《土壤污染對策法》稱之為委派調查機構，由環境保護行政主管機關負責有關設立、變更和終止和監督事項。韓國《土壤環境保護法》詳盡規定了“土壤相關專業機構和土壤凈化業務”，還特別規范了禁止出租土壤相關專業機構的書面授權、禁止同時經營其他業務、土壤凈化業務的注冊等具體制度。

此外，美國在污染管理中特別注重非政府組織、公眾的參與和環境治理信息的充分公開，其法律規定污染地塊的治理是各級政府及私人機構、非政府組織以及地方社區的共同任務。公眾參與的普及，可以提高土壤保護與治理的社會化和專業化。

總之，專業化是社會化的基礎和前提，社會化是專業化的發展與條件。土壤保護和治理的專業化與社會化既相輔相成，又不可分割。