政府與社會資本合作（PPP）路徑探討

毛成京

摘 要：政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營等方式，與社會資本建立起利益共享、風險分擔及長期合作的PPP模式。PPP模式能夠把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起，實現雙方的共贏。政府應從保護和促進公共利益的立場出發，采取有效措施理順各參與機構之間的權限和關系，推動政府投資與社會資本的合作。

關鍵詞：政府投資；PPP模式；路徑探討

政府投資是指政府為了實現其職能，滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，投入資金用以轉化為實物資產的行為和過程。政府與社會資本合作（PPP）模式，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

一、PPP模式的內涵

（1）PPP模式是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府給予補貼的力度來安排融資。（2）PPP模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這種模式有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險。（3）PPP模式保證民營資本“有利可圖”。采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，可提高民營資本的積極性。（4）PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。

二、PPP模式的優點

PPP模式能夠把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起，實現雙方的共贏，主要優點如下：（1）有效減少降低建設項目費用。公共部門和私人企業共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，使項目費用降低。研究表明， PPP項目平均為政府部門節約 17%的費用。（2）能夠轉變政府職能減輕財政負擔。政府可以從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，能夠保證質量，并減輕財政預算壓力。（3）促進投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。推動在項目設計、施工、設施管理過程中引進先進管理理念和經驗。（4）實現互利共贏。PPP在項目初期就可以實現風險分配，由于政府分擔一部分風險，減少了承建商與投資商風險，降低了融資難度，雙方可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

三、政府投資推行PPP模式的措施

（1）加大政府投資PPP模式政策及資金扶持。對符合條件的基礎設施及公益類PPP項目，以劃撥方式供應土地，保障項目用地需求。對雨污水泵站等城市公用設施、非營利性社會公益設施以及社區公益性公共服務設施PPP項目，探討按照不超過建設單位繳納的配套費數額予以補助。建立PPP項目審批“綠色通道”，推動項目核準與其他相關行政審批并聯辦理，構建縱橫聯動的投資服務體系，依法加速前期手續辦理。在PPP項目具體實施階段，通過政府購買服務的方式，組織工程咨詢、會計師事務所、律師事務所等高水平咨詢機構，為項目提供智力支持。（2）完善PPP項目加快推進的機制提高項目建設運營效率。建立PPP項目推進機制，相關參與部門密切配合，形成合力，全面開展基礎設施項目PPP合作，使政府從基礎設施及公共服務設施的直接“提供者”，轉變為社會資本的“合作者”及PPP項目“監管者”。搭建項目信息發布平臺，篩選適宜采用PPP模式的建設項目，面向社會公開推介招商，吸引社會資本、金融機構、中介組織等各方參與PPP項目的投融資、建設和運營。針對具體項目，組織相關部門分行業、分類型做好整體策劃和實施方案編制，積極探索BOT、BOOT、BOO、TOT、委托運營等多種PPP操作模式，吸引和鼓勵社會資本積極參與基礎設施建設運營。（3）構建多元化融資渠道保障PPP項目資金需求。建立地方政府與金融機構的戰略合作伙伴關系，鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，為符合條件的PPP項目在授信額度、質押融資、銀團貸款、保函業務等方面提供融資服務。支持開展購買服務協議預期收益、排污權、收費權、集體林權、特許經營權等權益質押融資。鼓勵專業擔保公司對符合條件的項目提供直接擔保、再擔保、聯合擔保、擔保與保險相結合等擔保服務，進一步拓寬融資渠道。（4）調整優化市政基礎設施價格機制保障PPP項目運營效益。按照補償成本、合理收益的原則，調整市政基礎設施以及用水、用氣、用熱價格，實施居民階梯水價、氣價改革，探索建立上下游價格調整聯動機制，使價格逐步反映運營成本。對以PPP方式建設的公共停車場等領域，放開收費價格，賦予社會資本充分的價格主導權，實行自主定價，自負盈虧，通過市場價格調節機制實現互利共贏。對污水處理、垃圾處理、公共交通等需政府補助的PPP項目，在科學合理的成本監審基礎上，通過談判確定實際結算價格，平衡公共利益與社會投資利益，形成社會資本合理回報和補償機制。

總結：PPP模式能夠創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道；能夠推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化；能夠理順政府與市場關系，充分發揮市場配置資源的決定性作用，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

參考文獻：

[1] 國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見

[2] 財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式通知