城鄉義務教育均等化

郭藝銘

該文從城鄉基礎教育均等化存在問題入手，通過相關文獻和數據分析，得出目前我國城市和農村在義務教育均等化方面存在的差距及原因，并由此提出促進城鄉義務教育均等化的措施。

義務教育是基本公共服務均等化的主要領域之一，義務教育作為國民的基礎教育，既能夠提高國民的基本素質，又保障著每個公民最基本的生存權和發展權，并為全面建設小康社會提供高素質的勞動者。但現實情況是我國城鄉義務教育存在非均等化問題，城市和農村差距明顯且不斷擴大。

一、 現階段城鄉義務教育之間的差距：問題與現狀

城鄉義務教育在教育經費方面的差距。目前我國教育財政管理體制使得我國教育經費投入“重城市、輕農村”。以城鄉生均預算內經費差異為例，根據《中國教育經費統計年鑒2007》，2006年全國普通小學生均預算內經費支出為1361元，其中農村1230元，城鎮1578元。農村與城鎮相差348元之多，是城鎮的77.94%。2006年全國普通初中生均預算事業內經費支出為1562元，其中城鎮1718元，農村1355元，農村比城鎮少363元，是城鎮的78.87%。

城鄉義務教育在辦學條件方面的差距。教育經費投入上的差距勢必影響到辦學條件的改進和完善。以生均教學儀器和學校校舍為例，2004年小學生均教學儀器值城鄉之比為2.9：1，初中生均教學儀器值城鄉之比為1.4：1在城鄉教育信息化方面，2003年，農村小學生機比45：1，城市小學生機比17：1；城市初中學生機比17：1，農村初中生機比30：1。32.16%的城市小學建有校園網，僅有2.93%的農村小學建有校園網。城市初中這一數字為42.93%，農村初中只有13.1%。在學校校舍方面，隨著國家對農村教育投入力度的加大，農村新增校舍質量明顯提高，危房總面積減少，從2000年的3117.5萬平方米下降到2004年的2229.2平方米，但農村小學危房占全國小學危房總面積的比例卻在上升，這說明同期城鄉義務教育建設的投入比例仍然失衡。

城鄉義務教育在師資力量方面的差距。學歷合格率、專任教師職稱結構等是師資力量差距的主要表現。2005年，城市、縣鎮、農村普通初中教師合格率分別為99.6%、99.44%、98.80%。學歷差距逐漸縮小，主要是農村教師通過在職進修、自學考試等達到學歷標準，但水平參差不齊。在職稱結構方面，2004年農村小學高級教師和農村初中中學一級以上專業職務教師的比例分別比城市低8.9和14.5個百分點。由于農村物質生活條件差，工作環境艱苦，教師個人發展機會有限，造成骨干教師的大量流失。

二、城鄉義務教育產生差距的原因分析

城鄉二元結構是導致城鄉義務教育非均等化的制度根源。1949年建國之初，為了優先完成工業化現代化的目標，國家采取了城鄉分割的二元結構和高度集中的資源配置模式。這種高度中央集權的發展戰略對于快速恢復國民經濟和社會發展具有重要作用。但建立在戶籍制度、社會保障等制度城市偏向基礎上的城鄉二元分治，使得城鄉義務教育差距日益加大。導致農村學生無法與城市學生享有同等的教育機會、教育資源，使農村教育長期處于落后狀態。

過度分權的教育財政體制是導致城鄉義務教育差距的主要原因。在義務教育經費投入方面，中央和升級財政大部分集中用于高等教育，較少的財政經費用于義務教育。農村義務教育實行經費省級統籌，管理以縣為主，縣級政府承擔了籌措經費的責任。在這種體制下，義務教育普及水平受制于各地區經濟發展不平衡的不利影響和制約作用，城市地區往往經濟發達，財政實力雄厚，用于義務教育的資金投入也較充裕；而農村地區長期經濟落后，財政壓力較大，無法提供充足的資金用于義務教育。

現有義務教育融資渠道單一，缺乏更多社會力量的參與。現階段我國義務教育主要是通過國家設立公立學校提供，屬于向生產者付費方式。這種方式的優點是簡便易行，保證生產者集中使用教育經費，但其缺點也較明顯，缺乏有效的市場競爭使其夸大成本和降低質量。

二、 城鄉義務教育均等化的對策

加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉二元結構。逐步實現以戶籍制度改革為核心，消除附著其上的就業、教育、醫療、住房等制度壁壘，推進農業轉移人口現代化，使農村子女和城市子女享有同等的教育機會、教育資源、教育政策。深化戶籍制度改革，可將已經進行改革省市的成功經驗推廣至全國。如在2009年5月5日遼寧省政府公布《遼寧省》明確規定全省取消農業、非農業戶口性質劃分方式，按照居民的實際居住地登記戶口，統一登記為居民戶口，這一舉措可以使在城市有居所的農村人口享受到與城市人口同樣的義務教育基本服務，推動其他各省市進行相應改革，為城鄉義務教育均等化提供制度保障。

建立科學合理的教育財政管理體制。現階段應該以促進城鄉義務教育均等化為目標，縣級政府突出管理功能，省級政府強化其指出責任。農村義務教育經費不僅要由公共財政支持，還需要中央政府進行保障。對于西部地區的農村，義務教育支出全部由中央財政負擔，在經濟較為發達的中部地區，應有中央和各級省政府共同承擔；在經濟發達、財政資金充裕的東部地區，應有中央、省級、地方三級政府負擔，以省和縣政府為主，中央予以適當補貼。除了以上措施，還可以實行橫向轉移支付制度即發達地區向經濟欠發達地區進行轉移支付，以平衡配置教育資源。大部分城市義務教育已經相當完善成熟，發達地區有條件也有義務從財政上支持欠發達地區。

完善貧困生資助政策，減輕農民教育負擔。在2008年實行義務教育之后，推行了“兩免一補”政策。但營養早餐計劃只在少數地區開展，只有對家庭經濟困難的寄宿生提供生活補助，資助政策尚不完善。因此應建立義務教育“助學金”制度，專門解決各類弱勢群體學生的經濟負擔和入學困難。其次，擴大資助對象范圍，改變當前僅僅對寄宿制學生進行資助的現狀，擴大至全體貧困生，促進義務教育均等化。

有效引入社會力量進入義務教育領域，緩解公共教育開支。義務教育作為特殊的公共產品，主要有國家和政府投入，有公立學校提供服務。這種方式存在一定的局限和不足。可以按照政府引導、社會參與的原則，對投資義務教育的社會力量出臺免稅優惠政策，吸引社會力量集資辦學，拓寬義務教育融資渠道。政府應積極主動地與社會辦學力量取得聯系，引導、溝通、動員社會力量參與，鼓勵、支持民辦教育發展，鼓勵社會資金投資義務教育，向民辦學校學生提供均等的財政支持。也可借鑒國際經驗，通過非營利教育機構的運作，向社會籌集教育投資；通過營利教育機構的運作，把私人資金引入教育領域。

城鄉義務教育均等化是個動態和漸進的過程。在實現這一目標的過程中，政府要明確其職能分工，重塑公共服務理念，加快職能轉變，切實履行提供義務教育服務功能。完善相關法規政策，合理配置資源，促進其在城鄉間合理有序流動。同時，加強與社會力量合作，形成政府、社會力量間的戰略聯盟，通過公辦學校、民辦學校以及各種社會力量，提高義務教育服務的質量和效率.

（作者單位：青島大學）