財政支持新型農業經營主體發展研究

黃曉平　項林　王芃

發展新型農業經營主體是推進農業現代化工程，實現傳統農業向現代農業轉型的必然選擇，是破解“誰來種地”、“地怎么種”難題的關鍵舉措，對于保障糧食等主要農產品有效供給、推進現代農業發展、促進農民增收致富具有十分重要意義。本文結合江蘇省實踐，就此提出對策建議。

一、近年來江蘇新型農業經營主體發展概況

新型農業經營主體的形成，與家庭承包經營制度的建立相伴而生，是農業生產分工分業不斷深化的產物，是農業改革發展的重要推動力量。自農村實行家庭聯產承包經營制度以來，1200多萬承包農戶一直是江蘇省農業生產經營的基礎。隨著全省工業化和城鎮化進程加快、農村青壯年勞動力大量轉移、土地規模流轉與農業適度規?；洜I，以及農業機械的推廣應用，傳統承包農戶的商品農產品供應功能逐漸減弱，一些適應市場需求的新型農業經營主體應運而生，涌現出專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等。這些新型農業經營主體不斷發育成長、發展壯大，呈現出旺盛的生命力和蓬勃發展的良好勢頭。在自身發展壯大的同時，新型農業經營主體也為全省實現糧食生產 “十連增”、農民增收“十連快”，高效設施農業占比15.2%、農業科技進步貢獻率63.2%、農業綜合機械化水平78%等主要農業發展成績，作出了有力支撐和重要貢獻。

（一）專業大戶和家庭農場蓬勃發展，成為適度規模經營的主要形式。專業大戶、家庭農場是以家庭成員為主要勞動力，從事農業規?；?、集約化、商品化生產經營，并以農業為主要收入來源。近年來，江蘇省積極支持發展專業大戶和家庭農場，促進其成為糧食等主要農產品規模生產的重要力量。目前，全省專業大戶23.5萬個，經認定的家庭農場1.58萬家，兩項指標均居全國前列。專業大戶、家庭農場共經營土地1532萬畝，已成為適度規模經營的主要形式。據調查，全省家庭農場平均規模在110畝左右，其中種植業家庭農場以100—300畝為主。家庭農場盈利能力明顯高于普通農戶，大部分可達到與城鎮居民大體相當的收入水平。

（二）農民合作社服務效應明顯，成為帶動成員對接市場的中堅力量。自上世紀80年代以來，隨著市場經濟不斷發展，為克服一家一戶生產經營中遇到的不便，江蘇省農戶間自愿開展購銷合作、技術合作，并逐步擴展到其他領域。截至目前，全省農民專業合作社6.9萬家，成員數975萬個，入社農戶比例67.5%，社均成員數141個，這三項指標均保持全國首位。

（三）農業龍頭企業發展壯大，成為農業產業化經營的主導力量。農業產業化龍頭企業主要從事農產品生產、加工或流通，并通過各種利益聯結機制與農戶相聯系，使農產品生產、加工、銷售有機結合，實行一體化經營。上世紀80年代中后期，為解決小農戶與大市場的矛盾，江蘇省城市郊區特別是蘇南地區采取了“農工商一體化”、“產加銷一條龍”的經營方式，農業產業化開始起步，龍頭企業雛形顯現。2012年，省政府出臺《關于進一步扶持農業產業化龍頭企業發展的實施意見》，明確了扶持龍頭企業發展的政策措施。目前，全省縣級以上農業龍頭企業達5645家。其中，國家級61家，數量位居全國第二；銷售額過百億元的企業14家，涌現出“雨潤”、“中洋”等一批國內外知名品牌。省級以上農業龍頭企業607家，85%的企業建有自己的科研機構，95%的企業擁有固定生產基地，近三分之二的企業有自建基地。2013年，全省農業龍頭企業帶動農戶1260萬戶，帶動農民增收406億元，戶均增收3225元。

二、江蘇財政支持新型農業經營主體發展的實踐

新型農業經營主體是農業產業的競爭性主體，江蘇省財政一直在研究如何處理好財政政策與市場配置資源的關系，如何更好發揮財政資金引導作用，通過“無償”和“有償”的支持方式，構建新型農業經營主體財政扶持政策體系，進一步整合財政資金，更加公平有效、更加精準地支持新型農業經營主體發展。

（一）設立專項，支持農業新型經營主體規范發展。在支持農民專業合作社方面，江蘇省財政在全國較早設立農民合作社發展專項資金，從2006年設立之初的0.2億元，快速增加到2014年的2.2億元，八年間增加11倍，累計投入近12億元。在支持農業產業化龍頭企業方面，2002年起省財政設立省級農業產業化經營龍頭企業發展專項資金，當年安排0.5億元，2014年安排2.4億元。在支持家庭農場方面，2014年省財政安排資金1000萬元，對省級示范家庭農場進行獎補。

（二）調整政策，鼓勵農業新型經營主體參與支農項目。在專項資金支持之外，近年來江蘇省更加注重將以往由地方政府和各類鄉鎮農技推廣服務機構承擔的農業項目建設和社會化服務職能，交由農業新型經營主體來承擔。一方面，理清政府與市場的關系，規范政府行為；另一方面，借助項目實施，豐富農業新型經營主體的服務手段，增強對分散農戶的吸引和帶動能力。

目前，全省農機補貼、高效設施農業、秸稈機械化還田、糧食高產創建、病蟲害統防統治等專項資金全面向農民專業合作社、家庭農場等新型主體開放，鼓勵申報、優先扶持，通過項目實施幫助農民專業合作社和家庭農場做大做強，帶動農民社員和家庭農場成員增加農業生產性收入。2014年，省財政安排農業生產發展類項目資金，80%以上的項目都是由各類新型經營主體承擔項目建設或開展農業生產服務。這一做法，得到了財政部高度肯定，2013、2014年中央財政“合作社扶持政策創新”、“農業全程社會化服務創新”，均選擇在江蘇試點。

（三）搭建支持新型農業經營主體產業發展的公共服務平臺。近兩年，江蘇省利用成為財政部合作社創新試點省份的機會，每年爭取中央資金1億元，重點用于推動農民合作組織平臺建設。提出按照“搭建平臺、支持主體、發展產業”的理念，以區域農業產業規劃為基礎，整合包括財政資金在內的資源，依托合作聯社、行業協會或龍頭合作社，為合作社提供大型冷藏保鮮庫建設、農產品質量安全檢測、工廠化育秧、糧食烘干、農產品電商服務等，著力解決新型經營主體發展面臨的單體合作社無法做、但又亟需的產業發展公共平臺等共性問題，著力提升新型經營主體的整體競爭力，從“單贏”走向“共贏”。

（四）積極開展新型農業經營主體融資改革試點。2013年以來，江蘇省財政牽頭省農委和民生銀行、平安銀行、農業銀行、郵儲銀行等省內金融機構，開發了惠農貸、共同基金、金農貸和富農貸等四個金融產品。同時，與省內擔保機構合作建立農業產業化龍頭企業擔?；穑∝斦鲑Y1.1億元，分擔5%風險，銀行放大20倍，給予全省新型農業經營主體22億元授信額度。這一改革試點，通過“財政承擔有限風險，銀行開展金融創新，引入第三方參與風控”，推出了無抵押、無擔保和弱抵押、弱擔保，兩種類型的融資產品，解決農業領域長期缺乏有效抵押物、擔保物的制約因素，打通銀行的審貸關，有利于解決新型農業經營主體融資難問題。

三、加大支持新型農業經營主體的財政對策

根據黨的十八屆三中全會精神，江蘇省財政部門將繼續加大對農業新型經營主體的扶持力度，加快構建符合全省推進農業現代化工程需要的新型農業經營主體政策扶持體系。

（一）建立項目扶持精準投向機制。制定嚴格的扶持標準，設立明確的準入資格，建立動態的項目管理庫，保證財政項目資金投向符合條件的新型主體。明確項目資金投向，突出項目支持重點，財政資金應緊緊圍繞著增強新型經營主體的市場競爭力和農戶帶動力這兩個方面投入。

（二）完善農村土地政策。通過明晰產權、完善權能、規范流轉，健全土地要素向新型經營主體流轉的有效機制。一是完善農村土地承包經營權能，推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。國家和省級財政部門將安排經費予以以獎代補，市縣財政部門將工作經費納入地方財政預算。二是健全土地有序流轉機制，引導農村土地逐步流向適度規模經營的新型農業經營主體。三是出臺政策，支持新型經營主體對承包或流轉的土地，進行農田基礎設施建設。

（三）進一步推廣“政府購買服務”方式。繼續擴大向農業新型經營主體購買農業生產服務的領域和范圍，財政資金按照“誰生產、誰服務、補貼誰”的原則，引導新型農業經營主體參與農業生產服務，提升對社員和農戶的帶動能力。

（四）強化對投入到新型經營主體的資產管理，建立長效機制。從2014年開始，財政直接補助到合作社的資金，形成的農田水利設施等公益性資產，要移交合作社管護；形成的設備、廠房等經營性資產，要轉交合作社持有，并按成員人數平均量化到每個成員，分別記入每個成員的賬戶。

（五）區分產業性質，劃定不同主體鼓勵發展的領域和范圍。今后對“米袋子”、“菜籃子”等農產品直接生產領域，主要鼓勵合作社和家庭農場進入；對農業產業化企業，重在發揮其資源和市場優勢，支持適合企業化經營的現代種養業，主要是畜禽規模養殖、海洋經濟、種業以及后期的加工、流通。

（六）調整農民培訓政策，有針對性地培養職業農民。改變以前年度主要針對大批量、分散的農戶進行技術培訓和科技推廣的模式，轉向對合作社領頭人、合作社骨干社員、家庭農場經營者、農業企業經營者等進行農業技術培訓和農業科技推廣，有針對性地培養職業農民。

（七）建立項目實施績效評估機制。建立以績效為導向的項目資金投入機制，穩步開展績效評價工作，對項目實施情況進行跟蹤問效，引導完善農民專業合作社與成員的利益聯結機制，著力保障農戶在承擔支農項目中的利益。加強績效評價管理，將項目立項前評價和項目結束后評價相結合，定性評價與定量評價相結合，評價結果與扶持資金相結合，形成鮮明的獎懲政策導向。

（八）繼續推進“無償改有償、資金改基金”改革，切實解決“貸款難、成本高”的問題。進一步鞏固與金融機構合作支持新型農業經營主體融資的各項政策措施，充分發揮財政資金的導向作用和乘數效應，調動新型農業經營主體自我發展積極性，撬動銀行信貸、社會資本投向新型農業經營主體。繼續創新金融產品，允許農村土地承包經營權、大型農機具、林權、產業鏈訂單、漁船馬力、海域使用權、特許經營權證等抵押、質押貸款完善政策、控制風險、擴大規模，為農民專業合作社、家庭農場、種養大戶、產業化龍頭企業提供更加暢通的融資渠道和更加便捷的金融服務。

本文第一作者系江蘇省財政廳副廳長、黨組成員，省農村綜合改革領導小組辦公室主任（正廳級）

（作者單位：江蘇省財政廳）

責任編輯：欣聞