促進農(nóng)村養(yǎng)老服務機構發(fā)展的財政政策研究

廖楚暉 馮麗坤

改革開放以來，隨著農(nóng)村大量勞動力向城市轉移，我國農(nóng)村家庭規(guī)模日趨小型化，農(nóng)村“空巢老人”數(shù)量不斷增加，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。同時，農(nóng)村人口老齡化趨勢更加明顯，據(jù)2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村60歲及以上的老年人口達到了1億人，占農(nóng)村總人口數(shù)的11.2%，65 歲以上老年人口達到6667萬人，占農(nóng)村總人口數(shù)的7.5%。農(nóng)村老年人對養(yǎng)老服務的需求迅速增長，要求大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務機構以應對巨大的農(nóng)村養(yǎng)老壓力。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務機構發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的性質(zhì)和資金來源。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務機構主要是由政府舉辦，絕大多數(shù)具有福利性質(zhì)，主要采取敬老院模式，為“三無”老人提供生活場所和生活照料等服務，對農(nóng)村五保戶老人進行集中供養(yǎng)。這些敬老院一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦，由縣財政給以資助。隨著社會經(jīng)濟的逐步發(fā)展，各地探索建立了“福利型”、“開放型”的社會養(yǎng)老服務機構，其中不乏在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展起來的社會化養(yǎng)老服務機構。

根據(jù)《2012年統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，全國農(nóng)村老年人各類養(yǎng)老服務機構共3.3 萬個，床位數(shù)261萬張，平均每千名65歲以上的老年人擁有床位達到39張，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的發(fā)展取得了一定成效。但是，我國農(nóng)村養(yǎng)老機構床位利用率并不高。全國老齡委副主任閻青春介紹， 2010年農(nóng)村敬老院閑置床位47.5萬張，床位利用率僅有78%。

（二）政府積極倡導發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務機構。為推進農(nóng)村養(yǎng)老服務機構發(fā)展，財政部、民政部等部門于2000年發(fā)布了《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》。意見提出，到 2005 年，在農(nóng)村 90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起以“五保 ”老人為主要對象，同時面向所有老年人、殘疾人和孤兒的社會福利機構，指明了解決我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的方向，即大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務機構。國務院于2006年發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確指出具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當興辦敬老院，集中供養(yǎng)五保對象。2011年，國務院辦公廳印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》提出，到2015年，我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)要達到30張。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，積極應對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展老年服務產(chǎn)業(yè)。

（三）財政加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的投入。近年來，各地出臺政策措施加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的支持力度，使我國的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設取得了長足發(fā)展。據(jù)《2013年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，全年各級財政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金172.3億元，比上年增長18.9%。其中：農(nóng)村五保集中供養(yǎng)183.5萬人，集中供養(yǎng)年平均標準為4685元/人，比上年增長15.4%；農(nóng)村五保分散供養(yǎng)353.8萬人，分散供養(yǎng)年平均標準為3499元/人，比上年增長16.3%。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務機構發(fā)展存在的問題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務機構總量不足，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務不均等。近年來，養(yǎng)老機構在數(shù)量和所擁有的床位上都有一定程度的增加，但床位仍供不應求。《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2013年底，全國養(yǎng)老服務機構4.3萬個，床位474.6萬張，需要收留撫養(yǎng)各類人員294.3萬人，農(nóng)村“五保”老人538.2萬人。這意味著，即使養(yǎng)老服務機構收留撫養(yǎng)的全部是農(nóng)村“五保”老人，也還有許多“五保”老人無法入住養(yǎng)老機構，農(nóng)村養(yǎng)老服務機構和床位總量上不能滿足養(yǎng)老需求。同時，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)民收入遠遠落后于城市居民收入，農(nóng)民對養(yǎng)老服務的購買能力明顯低于城市，農(nóng)村民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展不及城市。并且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家公辦養(yǎng)老院，導致部分有經(jīng)濟能力且希望機構養(yǎng)老的留守老人，沒有合適的養(yǎng)老機構可住。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務機構基礎設施簡陋，專業(yè)護理人員緊缺。目前大部分農(nóng)村養(yǎng)老服務機構缺乏資金，導致日常生活設施簡陋，缺乏醫(yī)療或輔助設施，缺少文化娛樂活動，不能滿足不同老年人的護理需求。同時，我國缺少專門針對老年人護理服務這一課程的高校或職業(yè)培訓機構，擁有職業(yè)資格水平認證的職工數(shù)量極少，大多數(shù)護理人員未接受專業(yè)培訓就上崗。農(nóng)村養(yǎng)老服務機構普遍存在護理人員薪資水平低，生活條件艱苦，工作環(huán)境較差等問題，以至于具有專業(yè)知識的護理人員不愿到農(nóng)村養(yǎng)老服務機構任職。現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的護理人員多為當?shù)剞r(nóng)民，受教育程度較低，缺乏專業(yè)的護理知識和素養(yǎng)，流動性大，農(nóng)村養(yǎng)老服務機構專業(yè)護理人員嚴重短缺。以山東省為例，2010年，山東省取得助理社會工作師資格的農(nóng)村養(yǎng)老服務機構工作人員占 0.06%，擁有社會工作師資格的職工占 0.05%。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務機構經(jīng)營管理困難多，服務水平不高。現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老服務機構大部分經(jīng)營收入不多，盈利微薄，規(guī)模小，投入少，經(jīng)營管理困難較多。2010 年民政統(tǒng)計年鑒顯示，按企業(yè)會計制度計算，全國農(nóng)村養(yǎng)老服務機構營業(yè)虧損 32.3 萬元。農(nóng)村養(yǎng)老服務機構資金不足，難以購買合適的機構用地。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老服務機構多為公辦性質(zhì)，社會資本較少注入。農(nóng)村養(yǎng)老服務機構大多由政府興辦，社會資本少有投資農(nóng)村養(yǎng)老服務機構，農(nóng)村民辦養(yǎng)老服務機構在獲取土地劃撥和資金支持等方面還有許多困難和制約，民辦養(yǎng)老機構的啟動資金基本都是自籌，投入多，回報期長，回報率低，這在很大程度上影響了社會資本興辦養(yǎng)老服務機構的積極性。

三、促進農(nóng)村養(yǎng)老服務機構發(fā)展的財政政策研究

貫徹農(nóng)村養(yǎng)老服務的相關財政政策，積極應對農(nóng)村人口老齡化，加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務機構，有利于保障農(nóng)村老年人權益，有利于保障和改善民生。針對上述存在的問題，筆者就促進發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的財政政策提出建議。

（一）調(diào)整財政支出結構，財政性資金優(yōu)先安排到農(nóng)村養(yǎng)老服務機構。我國大部分農(nóng)村經(jīng)濟相對落后，養(yǎng)老服務機構無法得到足夠的資金支持，這就需要政府加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的財政投入，使農(nóng)村養(yǎng)老服務機構能夠有齊全的設施設備，充足的活動場地和一定水平的醫(yī)療設施，能夠向老人提供護理照料、豐富的文娛活動以及醫(yī)療康復服務，實現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結合”。同時，加大對農(nóng)村養(yǎng)老護理人員培訓和管理人才聘用的資金投入，提高護理人員的專業(yè)知識和素養(yǎng)，推行護理人員資格準入制度。

（二）推進落實稅費優(yōu)惠政策，支持社會資本投資農(nóng)村養(yǎng)老服務機構。財政部《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》提出，對農(nóng)村養(yǎng)老服務機構提供的養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅，對非營利性養(yǎng)老機構自用房產(chǎn)、土地，免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構按規(guī)定免征企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策。各級地方政府要認真貫徹落實國家現(xiàn)行支持養(yǎng)老服務業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，加大政策宣傳力度，設立專項審批小組，簡化辦事程序，提高辦事效率。此外，要不斷完善支持民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本投資農(nóng)村養(yǎng)老服務機構。

（三）加快落實財政補貼支持政策，鼓勵農(nóng)村老年人口選擇機構養(yǎng)老。建立健全農(nóng)村老年人補貼制度，對經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人進行補貼。在財力允許的情況下，適當提高農(nóng)村低保補助標準，解決農(nóng)村低保老人因無力繳費而不能入住養(yǎng)老機構的問題。同時，根據(jù)養(yǎng)老服務的實際需要，推進民辦公助，通過補助、運營補貼、貸款貼息、購買服務等方式，支持社會力量興辦養(yǎng)老機構，鼓勵農(nóng)村老年人口入住養(yǎng)老機構。

（四）扶持投融資政策，降低民間資本進入農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的門檻。《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》中指出，大力加強養(yǎng)老機構建設，支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構。為此，要積極支持養(yǎng)老服務業(yè)的信貸需求，培育和扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務機構發(fā)展。利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的有效信貸投入。逐步放寬限制，鼓勵和支持保險資金投資農(nóng)村養(yǎng)老服務領域。

（作者單位：西南交通大學）

責任編輯：欣聞