加強土地出讓金向“三農”傾斜的實踐和思考

楊彥偉

近十年來，隨著城鎮化建設的推進，向農村集體征收土地的現象不斷增加。政府將農村集體用地轉換為建設用地，在土地交易市場公開出讓，獲得了巨額的土地出讓收益，為城市基礎設施建設、保障性住房、改制企業職工安置、教育支出等提供了大量資金，為經濟社會發展提供了強力支撐。但城鎮化擴張過程中，失地農民喪失了賴以生存和發展的基礎，為城鎮化做出了巨大的貢獻，他們的利益應當得到切實維護，理應成為土地出讓優先受益和保障的對象。為此，國家于2006年出臺了《國有土地使用權出讓收支管理辦法》，明確土地出讓金支出著重向“三農”傾斜，對農村、農業、農民的補助和扶持規定比較全面，是一部切實保證失地農民利益的好辦法。但有些政策措施在實際工作中落實不到位，失地農民的利益沒有得到較好保護。筆者結合河北省涉縣實際情況，對土地出讓金扶助“三農”存在的問題進行分析，并提出相應建議。

一、涉縣土地出讓金扶助“三農”的現狀

（一）對失地農民的補償補助。根據國家《土地管理法》等法律規定，國家征用農村耕地需支付給農村集體經濟組織的土地補償費，為耕地被征用前三年平均年產值的6—10倍；支付安置補助費，為耕地征用前三年平均年產值的4—6倍，特殊情況可以提高；但兩項之和不得超過土地征用前3年平均產值的30倍。涉縣考慮到耕地平均產值難以精確確定及上級要求因素，采用征地區片價政策，土地補償費根據被征土地的區片價乘以被征土地的面積計算，涉縣城區周邊土地區片價為6.2萬元/畝，農民被征每畝土地可獲得土地補償費6.2萬元。另外，根據地方規定，涉縣農民被征每畝土地還可獲得地上附著物和青苗補償費1.2萬元，失地鄉鎮可獲得工作經費補償0.3萬元，前述三項合計7.7萬元。涉縣耕地年產值大致也就是0.25萬元/畝左右，按國家最高標準30倍計算補償為7.5萬元/畝。2013年，涉縣共兌現各類征地補償費用5250萬元，主要用于工業項目用地和公益事業項目用地補償支出。

同時，考慮到失地農民缺乏未來養老保障的事實，涉縣對新失地農民采取以土地換保障的措施，按照征地區片價的10%、即0.62萬元/畝的標準，安排被征地農民社會保障補助支出，并按照666.6元/畝的標準計提失地農民社會保障風險基金，兩項資金一次性劃入被征地農民社會保障專門賬戶。2013年，涉縣共列支369萬元被征地農民社保補助，統籌用于被征地農民的社會保障和養老保險支出。

（二）用于農業土地開發、農田水利建設及農村基礎設施建設。根據河北省《用于農業土地開發的土地出讓金使用管理辦法》文件精神，農業土地開發資金應按土地出讓純收益計提，專門用于土地整理復墾、未利用地開發、基本農田建設等方面。涉縣農業土地開發資金計提標準為0.2萬元/畝，2013年計提125.7萬元，其中上解省37.7萬元，地方安排農業土地開發支出20萬元，結轉下年使用68萬元。農田水利建設資金要求按土地出讓凈收益的10%計提，實行按季結算，年終清算制度。2013年涉縣實際安排950萬元用于維修改造灌溉渠道和恢復水毀農田地堰工程等農田水利項目。對于農村基礎設施建設投入，上級政策沒有規定硬性比例，2013年涉縣安排農村基礎設施建設資金約99萬元，主要用于農村環境綜合整治配套等零星工程。

二、土地出讓金扶助“三農”存在的問題

（一）工業用地出讓價格較低，制約土地出讓金向“三農”投入。國家制定了工業用地基準地價，但這個標準較低，涉縣工業用地基準地價僅6萬元/畝，這個價格尚不能彌補征地補償費用。綜合各種因素，涉縣 工業用地實際出讓價格約10—20萬元/畝，即便如此，這個價格仍偏低，因為扣除征地補償和失地農民補助后，土地出讓金還要考慮向城市基礎設施、拆遷補償、土地開發等方面投入，往農村基礎設施和農田水利建設方面投入就所剩無幾，制約了農村經濟發展和農民生產生活條件的改善。

（二）現行農業土地開發和農田水利資金計提政策，難以滿足“三農”資金需求。目前新增建設用地占用耕地現象較為嚴重，為實現“占補平衡”，需要新開發、整理、復墾大量耕地，這需要大量的農業土地開發資金。涉縣農業土地開發資金計提標準僅為0.2萬元/畝，這個數額根本不夠開發相同面積土地；而同期房地產開發用地出讓價格約為60—100萬元/畝，農業土地開發資金占比僅為0.2—0.3%。其次，農田水利建設資金計提標準為土地出讓凈收益的10%，這項占比是較高的，但確定凈收益具體操作起來有很大彈性，增大可抵扣支出就可減少出讓凈收益數額；而可抵扣支出項目很多，征地補償、拆遷補償、退城進郊改制企業職工安置、土地出讓業務費占據土地出讓金可抵扣支出大頭，最終計算的凈收益可能很少或者為零，根本無法保證從其中提取的農田水利資金規模。因此，有必要修改完善農田水利資金計提政策，力求計算規則規范明了，計提工作簡便易行，遏制技術操作空間。

（三）地方政策間接影響土地出讓金向“三農”分配。由于歷史和程序原因，部分地區少數項目在未辦理土地出讓手續的情況下已先行占地，日后公開出讓該項目所占土地時，只能將土地出讓給占地業主，因被其長期占用，土地交易價格難以提高，間接減少了土地出讓金向“三農”投入。同時，由于下級政府財力不足，少數地方征用土地后分年向農民支付土地補償和地上附著物補償資金，而不是一次性全部兌付，應補農民資金差額實際上可能已被挪用或擠占。還有極個別地區為招商引資實行土地出讓金“先征后返”政策，將土地出讓金部分或全部返還給項目業主，土地出讓實際價格很低或者為零，留下能用于“三農”支出的資金更是無法保證。

三、加強土地出讓金扶助“三農”的建議

（一）立足當前，著眼未來。要不折不扣地執行現有的土地出讓收支政策，嚴禁“先占后批”、“先征后返”，切實執行土地出讓“招拍掛”制度，按時足額收繳土地出讓金。要嚴格按標準確定征地補償費、農業土地開發資金和農田水利建設資金等涉農資金，及時向失地農民兌現各種補助，按規定向農村、農業項目提供各種扶持資金。要適時提高農業土地開發資金、農田水利建設資金相應計提標準；或者可考慮按出讓金總額一定比例直接計提相應資金，這樣不用考慮凈收益如何計算，操作相對簡單，也便于檢查考核。

（二）強化工業用地出讓成本費用測算，嚴禁低于目標出讓價格出讓土地。按國家規定預算收支分類科目，對工業用地出讓實行分宗核算，出讓前獨立測算每宗土地出讓成本和應提費用，全盤考慮出讓前期征地拆遷、土地開發整理、“七通一平”、有償新增建設用地、市政配套等相關費用；出讓中期業務經費、農業土地開發、國有土地收益基金、鐵路建設費；出讓后期保障性住房、農田水利建設資金、教育資金計提等各階段成本費用，測算出一個客觀完整的成本基數，確定合適的加成率，用成本加成法計算其目標出讓價格，以此作為出讓底價進行公開出讓。

（三）探索建立土地出讓金用于“三農”儲備金制度。財政部門可開設“三農”儲備金專戶，專門歸集土地出讓收入用于“三農”方面的資金，實行?？顚Ｓ?，統籌用于“三農”支出，長遠持續使用。具體可按當年出讓價款總額一定比例計算出用于“三農”支出具體數額，實行按季計提，年末決算；當年支農支出達不到相應比例的，年末從地方國庫撥付相應差額到“三農”儲備金專戶，滾存結轉用于以后年度“三農”支出。

（四）積極探討其他土地出讓政策扶助“三農”措施。對于工業項目用地，占地企業招工可考慮優先錄用失地村農民。對于房地產項目，項目業主可考慮以成本價向失地村農民銷售樓盤。對于前述“三農”儲備金結存余額，可擴大其支出范圍，對失地農民自主擇業、創業等項目進行貸款扶持。同時，推行留地安置項目政策，為失地農村農民的長遠生計進行考慮；以合法和符合規劃為前提，在較發達地區和城郊結合部為失地農村留出專門土地，用于失地農村開發和商業項目經營，發展壯大失地農村集體經濟實力，促進失地農民就業。

（五）加強紀檢和審計部門的監督檢查。堅決查處“先占后批”、“先征后返”等違法行為，嚴肅處理挪用、擠占失地農民補償資金等違規現象，不斷強化財經法律、法規的權威性、嚴肅性，切實保證土地出讓用于“三農”資金及時足額到位。

（作者單位：河北省涉縣財政局）

責任編輯：欣聞