黑龍江省新型城鎮化發展投融資情況的調查與思考

申憲武

一、黑龍江省新型城鎮化發展及投融資情況

（一）新型城鎮化發展情況。2009年，黑龍江省委、省政府把城鎮化試點工作納入全省“十大工程”加以推進。經過近三年的不懈努力，城鎮化發展取得顯著成效。據統計，自2011年啟動“百鎮”建設以來，已累計完成小城鎮建設投資總額370億元，其中，住宅類183.9億元，產業園區86.4億元，基礎設施49.7億元，公共服務30.8億元。新鋪裝砂石以上道路2300公里，新增自來水受益人口90.5萬人，新增地下排水管道286公里，不僅使小城鎮基礎設施日趨完善，人居環境得到較大改善，而且也為繁榮縣域經濟、墾區經濟、林區經濟發揮了重要拉動作用。全省城鎮化率達到56.5%，高于全國平均5.2個百分點，其中，農墾、森工系統城鎮化率均超過80%。全省城鎮化建設已由零打碎敲式向整鄉整鎮、整個區域、整個系統發展，已由單一解決居住向就業、醫療保障等全面推進發展，已由局部試點向多個區域、多個系統發展。

（二）新型城鎮化發展中的投融資情況。通過調研，黑龍江省新型城鎮化發展投融資主要有以下五種類型。

第一種類型：農墾森工型。農墾、森工小城鎮共有135個，占全省小城鎮總數的13.4%。2009年以來，農墾、森工系統搶抓國家保障性住房建設、農危房改造的有利契機，在爭取國家政策支持的同時，通過引資、合作、貸款等多種形式，千方百計拓展融資渠道，保證建設資金足額及時到位，從而使小城鎮建設獲得突飛猛進的發展。經過幾年的探索和實踐，農墾、森工系統已經基本形成以政府政策扶持和政府投入為導向、投資主體多元化的小城鎮建設投融資機制。以柴河林業局為例，2009至2012年，國家和省棚改補助5.5億元，吸納社會資金5.7億元，市場化融資4.1億元，職工投工投勞5500萬元，加上林業局自籌8.85億元，城鎮建設投融資達到24.7億元，有效破解了城鎮建設資金瓶頸。累計開發建設10大棚改小區，新建棚改房167棟，改造維修舊樓49棟、平房989棟，新建、維修總面積130萬平方米，惠及百姓18138戶。人均居住面積由15.4平方米增加到23.6平方米。

第二種類型：工礦帶動型。這類小城鎮主要分布在油、煤等礦產區或大型企業、林區等，數量不足全省小城鎮總數的5%。以大慶市讓胡路區喇嘛甸鎮為例，2010年以來，喇嘛甸鎮在城鎮化進程中重點實施了城中村改造、示范新村建設、基礎設施、公共服務設施等30個項目建設，累計完成投資11.5億元。項目資金主要來源為：一是市政府給予的城中村改造和示范新村建設土地出讓金及規費返投；二是國家給予的經房補助1800萬元和小城鎮基礎設施建設專項資金1899萬元；三是市政府給予的示范新村以獎代投資金1590萬元；四是區政府列支的項目資金1.87億元；五是村集體土地收益投入6200萬元；六是其余為大慶市佞金房地產開發有限公司和大慶市東華集團企業自籌。城鎮化建設中涉及項目的資金主要是以市政府給予的城中村、小城鎮建設政策扶持為主，以國家、省、市專項扶持資金為輔，以區政府財政投入基礎設施建設資金為補充，以市場化運作、社會化投入為主要形式，不存在借貸、融資、舉債建設的問題。2010年以來，該鎮年轉移農村富余勞動力4172人次、實現收入5007萬元。已有紅旗、蓋家屯、富強3個村實現了城市化。2012年農村居民人均純收入達到11500元。

第三種類型：商貿流通型。這類小城鎮依托良好的地緣、資源優勢應運而生、應勢而起，數量占全省小城鎮的10%左右。以東寧縣綏陽鎮為例，該鎮位于哈牡綏東對俄貿易產業帶前沿，是省內通往東寧、綏芬河兩大口岸的必經之地。 近年來，該鎮制定出臺優惠政策，加大招商引資力度，營造良好投資氛圍，全力推進木耳、木材“兩木”產業發展，加快城鎮基礎設施與公共服務設施建設。一是“兩木”產業成為推動城鎮化的重要平臺。該鎮采取招商引資的方式，引入江蘇雨潤集團，計劃投資33億元，辟建占地104公頃集交易、加工、物流、倉儲、居住、生態觀光于一體的黑木耳山產品產業集群，現已完成投資10億元，643間交易門市對外開放，黑木耳年交易量超20萬噸，交易額突破百億元，晉級為國家級木耳批發市場，每年吸納農民進城就業近萬人；依托境內外木材資源，辟建和完善了占地57.7公頃的木材加工園區，引進了龍得、佰佳、源通等多家投資5000萬元以上的大型木材加工企業，形成了上下配套、分工協作的木材加工產業鏈，年吸納本地、外埠人員7000多人，2012年年底，全鎮工業企業達到154家，其中木材企業89家，以木耳加工為主的山特產品加工企業14家，“兩木”產業已成為該鎮推動城鎮化的重要平臺。二是加大城鎮基礎設施建設。3年來，該鎮累計投入1.1億元，其中以縣城投公司為平臺，申請農發行貸款4000萬元，向上爭取資金1617萬元，鎮級財政投入5383萬元。三是完善公共服務設施。3年來，該鎮累計爭取公益服務類專項資金1290萬元，招商引進資金9900萬元，配套服務設施明顯改善。

第四種類型：邊貿旅游型。這類小城鎮主要分布在邊境口岸和景區、景點附近，數量占全省小城鎮總數的10%左右。以虎林市虎頭鎮為例，該鎮位于烏蘇里江畔，緊鄰俄羅斯，生態環境優良，旅游資源豐富，綠色農業發達，是我省東部極具盛名的旅游勝地和綠色食品基地。2010年以來，該鎮累計投入資金2.3億元，其中爭取中央、省投資金7000萬元，市財政投入1.6億元，重點建設了基礎設施、公共服務及景區景點等項目。下一步，該鎮規劃建設住宅、商服、供熱、排水、道路、污水處理、垃圾處理、供水等8項工程，規劃投資4.2億元，其中2013年計劃完成投資2.8億元，目前已完成1.3億元。資金來源中，利用國家棚戶區改造資金1200萬元，爭取國家和省專項資金5800萬元，招商引資8000萬元，市政府墊資2.4億元，通過市城投公司貸款1.6億元，其余為地方政府匹配。

第五種類型：單一農業型。這類小城鎮在我省最為典型，數量占全省小城鎮的60%左右。以富裕縣富路鎮為例，該鎮地處松嫩平原，有耕地41萬畝，草原23萬畝，林地9.1萬畝，水面3.1萬畝，總人口3.4萬人，農業是全鎮的唯一主導產業，種植業以玉米、水稻為主，養殖業以奶牛、生豬和肉雞為重。2010年以來，該鎮在道路、排污水、綠化、廣場、公園等城鎮基礎設施和公共服務設施建設方面，累計投資4835萬元，其中，國家、省專項443萬元，本級投入3631萬元。本級投入中，土地出讓金收入150萬元，城市建設維護稅、城市公用事業附加、城市基礎設施配套等每年3萬元，機動地承包費及“一事一議”630萬元，其余2850萬元為企業墊資。該鎮下一步城鎮基礎設施建設主要污水處理項目，目前已完成批復，總投資5875萬元，其中國投資金1080萬元已到位，其余需要地方配套解決；垃圾轉運站項目200萬元，其中國投160萬元，地方配套40萬元。同時，將通過招商引資8000萬元，建設玉米倉儲設施和農資大市場。

二、主要問題

盡管我省各級黨委、政府為推進城鎮化做了大量卓有成效的工作，對拓寬投融資渠道進行了有益的探索，但制約新型城鎮化的瓶頸問題并未從根本上解決。

（一）鄉鎮層面。在現行鄉鎮體制下，“責任大、財力小、事權弱”的問題越來越突出，已經成為阻礙小城鎮經濟發展的瓶頸。

一是事錢不匹配。黑龍江省鄉鎮財政體制實行鄉財鄉用縣監管，鎮級財政收入大部分要上繳，靠縣財政撥付人頭經費和稅費返點分成，只能夠保證正常的開銷，沒有剩余財力搞建設，造成基礎設施、公共服務、產業發展嚴重滯后，社會管理、社會保障等問題更是望塵莫及。

二是融資不順暢。目前，城鎮建設的投資主體還是政府，在吸引社會資本上缺乏有效的機制，不能調動社會閑散資金投入到小城鎮建設中來。城鎮建設需要突破金融機構貸款瓶頸，放寬向小城鎮貸款的限制。適當安排中長期專項貸款，同時還需要省市縣給予適當的貼息政策。

三是權責不對等。鄉鎮承擔著小縣城所具有的建設和管理事務，但是沒有與城市建設、管理和服務相關的各項行政權力，尤其是一些涉及事權的審批上，都是由上級業務部門來直接辦理，造成上下脫節和工作打法步調不一致。

四是管理不到位。一些鎮經濟總量、人口數量、產業結構、地域面積都遠遠超出傳統意義上農業鄉鎮的范疇，但編制還是鎮一級的，沒有根據經濟社會發展需要確定機構設置形式和限額，尤其是城建、環保、社會管理等方面不能行使縣級經濟社會管理權限，對于鎮里的違章建筑、環境污染、無證經營、流動攤販等城市頑疾只能是“看得到，管不到，管不著”。

（二）市縣級層面。黑龍江省經濟發展水平較低，全省有57個縣（市），6個市（地）享受均衡性轉移支付，近80%的市縣存在財政資金緊張問題。尤其是在當前全國經濟增長趨緩的情況下，各市縣財政減收增支壓力巨大，加之不斷增長的教育、水利、扶貧、文化、醫保等民生投入剛性需求，各級政府的資金保障能力更是捉襟見肘。此外，未來幾年中，地方政府在繼續融資的同時，還需要承擔償還原融資本息，推進新型城鎮化發展面臨著巨大的資金短缺壓力。

（三）省級層面。

一是城鎮化質量不佳，存在“虛高”現象。黑龍江省城鎮化率比全國平均水平高5至6個百分點，這主要源于農墾和森工系統的推力。如果剔除這些因素，黑龍江省地方城鎮化率不足50%，遠低于全國平均水平。

二是省、市、縣財力匱乏，存在“虛弱”現象。黑龍江省是全國重要的老工業基地和商品糧基地，主要靠國家轉移支付過日子，建設資金嚴重缺乏。部分市級及大部分縣、鎮地方政府的融資能力有限，幾乎沒有什么土地出讓金收入，不存在以土地換公共基礎設施的模式。

三是建成項目運行不暢，存在“隱憂”現象。據審計，截至2012年底，黑龍江省“三供兩治”項目實際開工建設285項，完成投資155.3億元。其中，竣工項目98項，完成投資55.8億元。但由于種種原因，一些縣鄉項目運行不理想。主要原因是這些基礎和公共服務設施建設項目均為公益性投資，即使可以貸款解決項目建設，但運營機制不完善，導致一些項目長期處于停滯狀態。

三、 進一步完善投融資體制機制的政策建議

（一）在縣鄉需求方面。

一是加快財稅體制改革。合理界定鄉鎮事權，賦予相應財權和與城鎮化建設事權對應的稅收權，加快培育相對穩定的地方稅源。要進一步擴大強鎮擴權試點范圍，便于鎮里能夠合理、適時、有效地調配使用資金，真正給試點鎮自由裁量權。

二是完善成本分擔機制。地方政府要逐步提高農民市民化投入在財政支出中的比例，解決教育、醫療、社會保障及保障房等基本公共服務支出。

三是搭建融資平臺。借鑒南方沿海等地的成功經驗，將省、市融資平臺延伸至鄉鎮，吸引民間資本和社會資金參與城鎮基礎設施建設；鄉鎮一級要組建國有資產運營公司和城投公司子公司或分公司，作為縣國有資產運營中心和縣城投公司的延伸，負責盤活地方資產，為城鎮化建設積累資金。

四是加大投入力度。省、市（縣）要加大基礎設施建設的資金扶持力度，特別是在棚改、“三供兩治”和撤村并鎮方面搞突破，以便加快新型城鎮化建設步伐。

（二）在省級財政支持方面。一是落實相關政策。2009年以來，黑龍江省為推進城鄉一體化、小城鎮試點等工作，先后出臺了一系列有關城鎮化的政策措施。特別是《關于加快黑龍江省“百鎮”及重點旅游名鎮建設若干政策》和《關于推進烏蘇里江四縣（市）城鎮化建設若干政策》中明確的對固定資產投資額在3000萬元以上的項目給予獎勵、省級農業土地開發基金和新增建設用地有償使用費返還、對做出突出貢獻的銀行類金融機構給予獎勵以及免收屬于省級及省以下的行政事業性收費等財政獎補、招商引資、稅費、金融、土地、戶籍、產業以及社會保障方面的諸多優惠政策，要認真落實支持城鎮化建設的各項財稅優惠政策，同時，督促市縣和有關部門全面兌現政策，確保優惠政策落實到位。同時，根據國家和省的新部署、新要求，以及加快新型城鎮化建設的新形勢和新任務，及時梳理、完善現有政策，并適時研究制訂一系列配套推進措施和政策，使支持城鎮化建設政策支撐體系更加完備、更加具體，發揮作用越來越大、政策效果越來越好。二是做好政府財政資金整合。按照省政府要求，遵循“渠道不變、用途不變、集中投入、各記其功”的原則，結合城鎮化建設、新農村建設和現代化大農業建設，由財政部門牽頭，重點對用途趨同、性質相近、功能配套的資金進行有效整合，切實做到集中財力辦大事。三是積極爭取國家投資。抓住國家支持老工業基地振興、資源型城市經濟轉型、城市棚戶區和煤礦沉陷區改造、松花江流域污染治理、農村綜合環境整治等機遇，做好重大基礎設施建設項目的儲備、申報工作，爭取國家支持。四是積極探索多渠道融資方式。利用現代市場融資手段，鼓勵金融、工商、民間等社會資本投入城鎮化建設的新途徑。比如，鼓勵各地政府通過政府持有的股權、礦權、林權及土地所有權等資源性資產注入方式，做大做強融資平臺，在此基礎上發行城投類企業債券；鼓勵和引導民間資本和外資采取獨資、合資、合作、股份制、BOT、TOT、PPP等形式參與城鎮基礎設施及公共事業建設；建立完善中小企業擔保和風險投資機制；以政府信用和開發性銀行信用為基礎構筑企業信用，以企業信用改善為條件，引導其他商業銀行與企業建立信用關系，幫助企業吸引債券、股票等其他商業資本形式進入；鼓勵社會資本設立污水處理、燃氣熱力生產、文化、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資基金。通過向社會發行基金股份，設立社會發展基金公司，吸納社會閑散資金。逐步形成以政府財政投資為引導、金融資本、工商資本、民間資本廣泛參與的城鎮化投融資機制，多渠道、多途徑、多辦法解決城鎮化所需資金。

（三）在國家政策方面。一是采取差異政策。建議根據地域及經濟發展的不平衡性，在制訂促進新型城鎮化政策上有所區別、有所側重。可采取先行分類試點，實行差異化政策，再逐步推開的方式進行。二是專項支持。針對一些基礎類、公共服務類項目公益性強、投資回報低的特殊性，建議國家設立新型城鎮化發展專項資金，對這些項目建設和運行采取以獎代補的方式予以支持。同時，應充分考慮地方財政狀況，對一些特殊省份，中央財政多承擔一些責任，尤其是針對公益性項目，盡量減少需要地方配套財政支出的要求。例如，可對貧困落后地區和對中央安排的病險水庫除險加固、生態建設、農村飲水安全、大中型灌區配套改革等公益性建設項目，取消地市、縣級資金配套要求，提高中央公路建設資金對國省干線公路改造的補助等。三是擴大融資平臺貸款的領域。為更好地推動新型城鎮化建設，建議擴大監管類政府融資平臺貸款的領域，將原來規定的5類項目延伸至農村公路、城鎮片區綜合開發、產業園區基礎設施建設、城鄉生態環境整治、特色城鎮建設、城鎮綜合交通體系建設等領域。在政府債務總體可控的前提下，建議允許監測類平臺承擔新型城鎮化建設的公共基礎設施項目建設，允許政府以委托代建的方式進行回購。同時，根據項目類別和金額大小，對于承擔新型城鎮化公益性項目建設的監管類融資平臺，允許銀行總行下放部分貸款的審批權限至省級分行，以減少貸款審批的行政成本，提高銀行評審效率及項目運作效率。針對小城鎮化基礎設施建設資金需求量大、使用周期長、經濟效益低的特點，建議鼓勵國家開發銀行發揮其融資額度大、貸款期限長等政策性優勢，加大對新型城鎮化建設的投入。

（作者單位：黑龍江省財政廳經濟建設處）

責任編輯：洪峰