地方人民檢察院的設(shè)置與司法管轄制度改革

馬楠

內(nèi)容提要：司法管理體制改革歸根結(jié)底是地方司法機(jī)關(guān)的設(shè)置問題。檢察管理體制改革應(yīng)在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)，通過修改《中華人民共和國人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)地方檢察院由省級人民代表大會設(shè)置。在此基礎(chǔ)上，兼顧依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)和滿足社會需要，充分考慮基層實(shí)際情況，按照適當(dāng)分離原則、相互銜接原則、方便訴訟原則、平衡辦案原則、成本經(jīng)濟(jì)原則積極穩(wěn)妥調(diào)整司法管轄區(qū)域，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

關(guān)鍵詞：地方人民檢察院 設(shè)置 司法管轄制度 改革

黨的十八屆三中、四中全會明確了司法管理體制改革的具體任務(wù)。司法管理體制改革是司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)的制度保障，對于推進(jìn)依法治國具有決定性意義。筆者認(rèn)為，司法管理體制改革歸根結(jié)底是地方司法機(jī)關(guān)的設(shè)置問題。

一、地方人民檢察院設(shè)置的法律分析

人民檢察院依照《憲法》和《檢察院組織法》設(shè)置。完善地方檢察院設(shè)置，首先需要對《憲法》和《檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析。

（一）關(guān)于《憲法》有關(guān)規(guī)定的分析

分析《憲法》第130條第1款、第133條的規(guī)定，《憲法》條文關(guān)于地方檢察院的設(shè)置包括三層含義：一是我國設(shè)立地方各級檢察院;二是地方各級檢察院由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生;三是地方各級檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級檢察院負(fù)責(zé)。根據(jù)上述分析，地方檢察院的設(shè)置至少包含兩種可能的憲法模式：一是由同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生;二是由上級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生。另外，《憲法》對于地方各級檢察院的司法管轄區(qū)域未作規(guī)定。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，分析《憲法》第101條第2款的規(guī)定，地方各級檢察院應(yīng)由本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有待商榷。首先，從《憲法》結(jié)構(gòu)看，第101條規(guī)定于《憲法》第3章第5節(jié)，是關(guān)于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的規(guī)定，不是關(guān)于地方檢察院設(shè)置的規(guī)定。其次，從具體內(nèi)容看，《憲法》第101條第2款應(yīng)理解為地方各級人民代表大會對其產(chǎn)生的本級檢察院檢察長行使選舉權(quán)和罷免權(quán)，也就是說，如地方人民代表大會產(chǎn)生了本級檢察院，則檢察長由其選舉和罷免，這既是對人民代表大會權(quán)限的規(guī)定，也是對檢察長職業(yè)保障的規(guī)定。如地方部分人民代表大會不產(chǎn)生本級檢察院，與本條規(guī)定并無違背之處。筆者認(rèn)為，《憲法》第101條第2款的規(guī)定不能得出地方各級檢察院均由同級人民代表大會產(chǎn)生的結(jié)論。

綜上所述，從《憲法》規(guī)定考察，地方各級檢察院可以由同級人民代表大會產(chǎn)生，也不排除由上級人民代表大會產(chǎn)生。

（二）關(guān)于《檢察院組織法》有關(guān)規(guī)定的分析

結(jié)合《憲法》第133條的規(guī)定，《檢察院組織法》第2條、第10條的規(guī)定應(yīng)包含三層含義：一是地方各級檢察院的設(shè)置要與省、自治區(qū)、直轄市和自治州、省轄市以及縣、市、自治縣、市轄區(qū)三級行政區(qū)劃相對應(yīng);二是地方各級檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，即地方各級檢察院由本級人民代表大會產(chǎn)生;三是地方各級檢察院由本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，其司法管轄區(qū)域當(dāng)然與本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)對應(yīng)的行政區(qū)劃重合。

（三）《憲法》規(guī)定與《檢察院組織法》規(guī)定的比較分析

從上述對《憲法》和《檢察院組織法》有關(guān)規(guī)定的分析可以看出，在地方檢察院的設(shè)置方面，兩法規(guī)定差異較大，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是在地方檢察院設(shè)置主體上存在差異。《憲法》規(guī)定地方檢察院向產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而《檢察院組織法》將這一規(guī)定具體化為地方檢察院對本級人民代表大會和人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，實(shí)際上收窄了憲法涵義，排除了地方檢察院由上級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的可能性。二是地方檢察院司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的關(guān)系不一致。《憲法》對于地方檢察院的司法管轄區(qū)域沒有明確規(guī)定，應(yīng)理解為司法管轄區(qū)域可以與行政區(qū)劃相一致，但也不排除與行政區(qū)劃相分離。而按照《檢察院組織法》的規(guī)定，地方檢察院由本級人民代表大會產(chǎn)生，其司法管轄區(qū)域只能與相應(yīng)的行政區(qū)劃一致，排除了與行政區(qū)劃相分離的可能性。分析《憲法》和《檢察院組織法》的規(guī)定，可以看出作為下位法的《檢察院組織法》選擇了地方檢察院設(shè)置的憲法模式之一，而排除了另一種憲法模式的可能性，應(yīng)本著保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的原則，在《憲法》框架下進(jìn)行修改。

二、地方人民檢察院設(shè)置的應(yīng)然模式

目前，我國地方檢察院采取由同級人民代表大會產(chǎn)生、司法管轄區(qū)域與同級行政區(qū)劃一致的設(shè)置模式。這種模式曾經(jīng)發(fā)揮了積極作用，檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來地方黨委對檢察工作給予了充分的支持，但按照依法治國的要求，無論從制度設(shè)計(jì)層面還是實(shí)踐操作層面，這種模式越來越暴露出明顯的缺陷。在制度設(shè)計(jì)層面，“我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。”[1]檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，重要職責(zé)之一就是維護(hù)全國人大及其常委會制定的法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施。如果地方檢察院由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，其行使職權(quán)必然受到地方意志的影響，難以切實(shí)遵從法律所體現(xiàn)的全國人民的意志。在實(shí)踐操作層面，“近年來，社會上反映比較多的是司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方，司法活動易受地方保護(hù)主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威。”[2]無論從制度設(shè)計(jì)層面還是從實(shí)踐操作層面分析，地方檢察院的設(shè)置模式均應(yīng)向《憲法》允許的另一種地方檢察院設(shè)置模式轉(zhuǎn)變，即地方檢察院由上級國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置。

“考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級統(tǒng)一管理。”[3]據(jù)此，筆者認(rèn)為在目前情況下修改《檢察院組織法》，應(yīng)采取由省級人民代表大會設(shè)置地方各級檢察院的模式。同時，考慮《憲法》第132條第2款的規(guī)定和我國兩審終審制的訴訟架構(gòu)，可以采取以下地方檢察院設(shè)置方案：在地方設(shè)置省級檢察院、省級檢察院分院和基層檢察院三級檢察院，其中，省級檢察院由省級人民代表大會產(chǎn)生;省級檢察院分院由省級檢察院報(bào)最高檢察院批準(zhǔn)后，由省級檢察院提請省級人民代表大會批準(zhǔn)設(shè)置;基層檢察院由省級檢察院提請省級人民代表大會批準(zhǔn)設(shè)置，并報(bào)最高檢察院備案。省級檢察院分院、基層檢察院均為省級檢察院的派出機(jī)構(gòu)。

三、地方人民檢察院司法管轄制度改革

地方檢察院司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃相分離，更能體現(xiàn)出地方檢察院是國家設(shè)在地方代表國家行使檢察權(quán)的檢察院，而不是地方的檢察院，可以在人財(cái)物管理體制層面上打破地方檢察院與地方利益與共格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步有效隔斷地方檢察院與地方利益在觀念、心理層面的聯(lián)系，并在一定程度上解決檢察官跨地區(qū)交流力度不足的問題，更徹底地避免地方意志、熟人關(guān)系對檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的負(fù)面影響，確保檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家法律在地方上的正確實(shí)施。只有在地方檢察院由上級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的前提下，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度才具有可能性，否則地方檢察院的司法管轄區(qū)域只能與產(chǎn)生它的同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)相對應(yīng)的行政區(qū)劃相一致。關(guān)于與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度，理論界曾進(jìn)行過探討，其中相對具體的觀點(diǎn)集中于在省級檢察院之上再設(shè)立一級檢察院，或者將省級檢察院改造為管轄數(shù)個省級行政區(qū)劃的檢察院，主要著眼于最高一級的地方檢察院的司法管轄區(qū)域與省級行政區(qū)劃的分離。[4]實(shí)際上，基層檢察院是檢察工作的基礎(chǔ)[5]，大多數(shù)案件在基層，基層檢察院司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離可以更有效地實(shí)現(xiàn)司法管理體制改革的目的。在《檢察院組織法》的修訂中，應(yīng)在確定地方檢察院由省級人民代表大會設(shè)置后，對基層檢察院司法管轄區(qū)域調(diào)整提出原則性要求。筆者認(rèn)為，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，應(yīng)兼顧依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)和滿足社會需要，充分考慮與現(xiàn)行管轄制度銜接，積極穩(wěn)妥劃分司法管轄區(qū)域。

（一）調(diào)整基層檢察院司法管轄區(qū)域的原則

1.適當(dāng)分離原則。目前，基層檢察院的管轄區(qū)域?yàn)樗诘目h、市、自治縣和市轄區(qū)的行政區(qū)劃。調(diào)整基層檢察院的司法管轄區(qū)域既要與縣、市、自治縣和市轄區(qū)的行政區(qū)劃相分離，又要確保管轄區(qū)域明晰，相互之間界線分明，易于為人民群眾了解、接受。為此在劃定基層檢察院司法管轄區(qū)域中，既要與縣、市、自治縣和市轄區(qū)這一級行政區(qū)劃適當(dāng)分離，又不宜另起爐灶完全拋開行政區(qū)劃設(shè)置司法管轄區(qū)域。

2.相互銜接原則。基層相應(yīng)法院和檢察院的司法管轄區(qū)域應(yīng)保持一致，《檢察院組織法》的修改應(yīng)與《法院組織法》的修改同步進(jìn)行。同時，應(yīng)考慮與公安機(jī)關(guān)及其派出所等偵查辦案單位、司法行政機(jī)關(guān)及其司法所等刑罰執(zhí)行、人民調(diào)解單位的銜接，保證訴訟流程順暢。

3.方便訴訟原則。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查起訴、職務(wù)犯罪案件偵查和刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督，管轄區(qū)域不僅涉及自身工作效率和司法成本，還關(guān)系訴訟參與人訴訟成本。應(yīng)根據(jù)基層檢察院所在地就近確定管轄區(qū)域，方便當(dāng)事人訴訟，同時保證檢察工作效率，降低司法成本。

4.平衡辦案原則。目前，各基層檢察院人均辦案量差距較大。應(yīng)考慮不同區(qū)域人口數(shù)量、案件量進(jìn)行司法管轄區(qū)域劃定，爭取省級范圍內(nèi)各基層檢察院人均辦案量基本持平。

5.成本經(jīng)濟(jì)原則。檢察管理體制改革應(yīng)充分考慮改革成本，爭取用最小的付出、最平穩(wěn)的過渡實(shí)現(xiàn)改革目的。司法管轄制度改革應(yīng)立足于對現(xiàn)有基層檢察院管轄區(qū)域的調(diào)整，原則上不考慮通過對現(xiàn)有基層檢察院增設(shè)、合并的方式實(shí)現(xiàn)司法管轄與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，即保持基層檢察院數(shù)量與縣、市、自治縣、市轄區(qū)一級行政區(qū)劃的數(shù)量基本持平。采取這一原則，可以充分發(fā)揮現(xiàn)有司法資源的效能，不需要在人財(cái)物上付出額外成本，不會造成司法資源的浪費(fèi)。

（二）調(diào)整基層檢察院司法管轄區(qū)域的設(shè)想

綜合考慮以上原則，筆者認(rèn)為，應(yīng)以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位劃定司法管轄區(qū)域。街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為最小單位的行政區(qū)劃，其區(qū)域范圍已有明確劃定，以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位有利于清晰劃定司法管轄區(qū)域，并為社會大眾所了解、接受。另外，公安機(jī)關(guān)派出所、司法行政機(jī)關(guān)司法所設(shè)置與街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一致，以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位重組司法管轄區(qū)域，有利于與偵查機(jī)關(guān)、人民調(diào)解機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)刑事訴訟環(huán)節(jié)的銜接。

以天津市河北區(qū)檢察院轄區(qū)為例，天津市河北區(qū)現(xiàn)設(shè)十個街，分別是新開河街、鐵東路街、建昌道街、鴻順里街、寧園街、望海樓街、王串場街、江都路街、月牙河街、光復(fù)道街，人口62萬。[6]與河北區(qū)相鄰的紅橋區(qū)現(xiàn)設(shè)十個街，分別是雙環(huán)邨街、咸陽北路街、丁字沽街、西于莊街、西沽街、邵公莊街、三條石街、芥園道街、大胡同街、鈴鐺閣街，人口56萬。[7]河北區(qū)檢察院所在的河北區(qū)鴻順里街，與紅橋區(qū)相鄰。可以考慮將與鴻順里街臨近的紅橋區(qū)三條石街（48105人）、大胡同街（29123人）劃歸現(xiàn)河北區(qū)檢察院管轄，將與鴻順里街距離較遠(yuǎn)的月牙河街（80891人）劃歸其他院管轄。[8]調(diào)整后的河北區(qū)檢察院管轄區(qū)域人口數(shù)量與調(diào)整前基本持平，預(yù)計(jì)案件量將保持目前水平。

注釋：

[1]孟建柱：《深化司法體制改革》，載《法制日報(bào)》2013年11月26日。

[2]同[1]。

[3]同[1]。

[4]最高人民檢察院于2004年8月舉辦了“檢察改革暨《人民檢察院組織法》修改專家論證會”，與會的賀衛(wèi)方、黃永慶、王振民等專家闡述了上述觀點(diǎn)。參見高檢研：《“檢察改革暨〈人民檢察院組織法〉修改專家論證會”紀(jì)實(shí)》，載《檢察論叢》第10卷第35、52、69頁，法律出版社2005年6月版;參見陳云生：《論檢察一體化建制和管理模式的創(chuàng)新》，載《法治研究》2013年第8期。

[5]據(jù)2011年10月統(tǒng)計(jì)數(shù)字，全國共有基層檢察院3205個，基層檢察人員176600余人，分別占總數(shù)的88%和74%。參見《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院基層建設(shè)促進(jìn)公正執(zhí)法工作情況的報(bào)告（摘要）》，載《檢察日報(bào)》2011年10月26日。

[6]人口數(shù)量來源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0105hb.htm網(wǎng)站，訪問日期：2014年3月20日。

[7]人口數(shù)量來源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0106hq.htm網(wǎng)站，訪問日期：2014年3月20日。

[8]同[6]、[7]。