淺議民事再審檢察建議的適用范圍、審查程序及效力

陳定良

內容提要：修正后的《民事訴訟法》賦予檢察機關提出再審檢察建議的權力，但是由于相關司法解釋尚未出臺，導致司法實踐中各地運行不一致。本文對再審檢察建議的適用范圍、審查程序及效力作初步探討，認為再審檢察建議應主要針對問題瑕疵較小需要糾正的錯案，在審查程序設計上法檢兩家應當對等化，用抗訴來彌補再審檢察建議效力偏“軟”的弱點。

關鍵詞：適用范圍 審查程序 效力

修正后的《民事訴訟法》第208條規定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有符合第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議。這一規定從法律層面賦予了檢察機關的再審檢察建議權，一方面，增加了檢察機關民事檢察監督的方式，真正形成抗訴與再審檢察建議“二元化”的監督格局;另一方面，也有利于提高監督效率，減少訴累。但是，實踐中對于再審檢察建議的適用范圍、審查程序及效力存在很多模糊的認識，理論上需要進一步加以探索并予以澄清。

一、民事再審檢察建議的適用范圍

盡管修正后的《民事訴訟法》對抗訴和再審檢察建議二者的適用范圍沒有進一步的規定，但最高人民檢察院2013年頒布的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第83條、第84條、第85條明確了再審檢察建議的適用范圍。

（一）修正后的《民事訴訟法》對再審檢察建議適用范圍的規定

相對于抗訴，再審檢察建議剔除了在實體上的“法律適用確有錯誤”和“審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”兩種情形，在程序上剔除了“判決、裁定系同級法院再審后作出”以及“案件經過同級法院審委會討論作出”的兩種情形。

（二）明確民事再審檢察建議適應范圍的意義

對再審檢察建議適用范圍的規定，貫徹了曹建明檢察長在修正后的《民事訴訟法》座談會上所提出的抗訴一般應適用于案件比較重大或者是裁判確實明顯不公，發生了重大錯誤的情形;檢察建議主要適用于已經發生法律效力的判決、裁定雖有錯誤，但實體裁判錯誤并不是非常嚴重或突出，辦案程序有瑕疵情形的指導精神，將抗訴和再審檢察建議兩者職能相結合，有效實現多元化的監督格局。

二、實踐中民事再審檢察建議遇到的幾個問題

在實踐中值得探討的問題是，對于上級法院已經再審審查且已經出具駁回再審申請裁定或者駁回再審通知書的案件，同級人民檢察院能否向同級人民法院發再審檢察建議。如果能，同級人民法院需要再審的，是否需要向上級法院請示。

（一）再審裁定或駁回再審通知書不是抗訴或再審檢察建議的對象

按照最高人民法院和最高人民檢察院《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第8條的規定，人民法院駁回再審申請的，當事人又向人民檢察院申訴的，人民檢察院對駁回再審申請的裁定不應當提出抗訴。人民檢察院經過審查認為原生效判決、裁定、調解書符合抗訴條件的，應當提出抗訴。按照該規定，人民法院的駁回再審裁定或者駁回再審通知書作為一個程序性的裁定或通知，并不是抗訴或者再審檢察建議的對象，檢察機關如果認為原生效裁判存在錯誤，仍然可以針對其提出抗訴或者發出再審檢察建議。

（二）下級法院進入再審程序，無需撤銷之前的駁回裁定

對于同級法院受理經過上級法院已經作出駁回再審申請的案件是否需要經過上級法院同意的問題，在2011年最高人民法院印發的《第一次全國民事再審審查工作會議紀要》（法[2011]159號）第29條規定，“上級人民法院裁定駁回再審申請后，原審人民法院依照民事訴訟法第177條規定決定再審的，應當報請上級法院同意。”按照這一會議紀要的精神，下級法院似乎無權決定自行再審。對于駁回再審申請裁定的效力問題，筆者認為下級法院依職權啟動或因檢察院抗訴而進入再審程序，再審判決書無需撤銷之前的駁回裁定。原因有以下：一是駁回再審申請的裁定是非訴訟的審查程序作出的裁定，非訴訟程序的結論不約束訴訟程序;二是已經依法進入再審程序，就不用去糾結不允許進入再審程序的文書，它已經不構成進入再審程序的障礙;三是客觀上此類撤銷是無法做到的，若真以此類推，可能涉及多級法院和多份裁定，不具有可操作性。根據2012年9月召開的全國法院審判監督工作座談會暨審判監督理論專業委員會第三屆年會上的會議精神，最高人民法院對于人民法院駁回再審申請裁定的態度，實質上也就是說下級人民法院對于上級法院已經作出駁回再審申請的裁定，如果檢察機關提出抗訴或者發出再審檢察建議，下級人民法院并不需要撤銷上級法院的裁定，可以直接進入再審程序。從某種意義上講，這種操作方式實質上已經修正了最高人民法院在2011年《第一次全國民事再審審查工作會議紀要》第29條的規定。

綜上，筆者認為對于上級人民法院裁定駁回再審申請的案件，同級檢察機關可以向同級法院發出再審檢察建議，同級法院發現原審生效裁判文書確有錯誤的，可以不經上級法院同意，也不需要撤銷上級法院的駁回再審裁定，直接對案件進行再審。

三、再審檢察建議的審查程序

對于檢察機關提出再審檢察建議的程序，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第5章第1節中做了明確規定，先是由承辦人提出審查意見，隨后由處室集體討論，處室負責人提出審核意見后交由檢察長批準，再提交檢委會討論決定。然而，對于人民法院應該遵循什么樣的審查程序，除2011年3月最高人民法院和最高人民檢察院出臺的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第7條第2款規定了3個月的審查期限外，并無相應的法律或者司法解釋對此作出規定。

（一）實踐中審查民事再審檢察建議的兩種做法

司法實踐中，有部分法院將檢察機關發出再審檢察建議的審查權交由法院的立案庭進行審查，也有的交由審監庭審查。將再審檢察建議交由立案庭審查，實務中難免導致一個問題，就是法院將檢察機關的再審檢察建議性質上類同于當事人的申訴，檢察機關通過檢委會討論決定的意見到了法院以后，立案庭的合議庭就可能輕易否決了，案件也就無法進入再審程序，這樣必然導致削弱檢察機關再審檢察建議的法律效力，也違背了司法審級同級對等原則。

當然在司法實踐中，也有的地方法院明確對于檢察機關的再審檢察建議，一般由審判監督庭負責審查，再審檢察建議需要裁定再審或者不予再審，應當提交審委會討論決定。筆者較贊同第二種做法，因為第二種做法，一方面有利于維護檢察機關再審檢察建議的權威性，另一方面也符合檢法兩家在民事行政訴訟法律監督溝通配合的總體要求和訴訟規律，體現司法審級的同級對等原則。同時，第二種做法也與最高人民法院倡導的做法相一致。

（二）由審判監督庭負責審查民事再審檢察建議的優勢

審監庭負責抗訴案件的審理，與檢察院存在持續的溝通。因此，由審監庭來辦理有著溝通和協調方面的優勢，也便于對口管理和加強上下級法院的業務指導與聯系[1]。因而，民事再審檢察建議在法院審查階段由立案庭受理，審監庭審查，審委會討論決定應該是法院審查的一個合理程序設置。綜上，民事再審檢察建議檢法兩家比較理想的審查程序可以用示意圖表示如下：檢察機關控申、案管部門立案—→民行部門承辦人審查—→民行部門集體討論—→民行部門負責人審核—→檢察長批準—→檢委會討論決定—→法院立案庭受理—→審監庭審查—→審委會討論決定。

四、再審檢察建議的效力

相對于民事抗訴的剛性而言，再審檢察建議則體現為相對較軟的特征，法院在收到檢察機關的再審檢察建議后，并不像如收到抗訴以后須立即啟動再審程序。因而，這一結果也讓很多人擔心，再審檢察建議在司法實踐中是否會逐漸虛化。當然，在司法實踐中，也確實存在部分地方法院對檢察機關再審檢察建議不夠重視的現象。

（一）民事再審檢察建議在一定程度上有“軟”的弱點

四川省檢察機關為此就曾做過統計，2013年1月至6月，四川省檢察機關共提出再審檢察建議122件，法院采納43件，采納率為35.2%。民事再審檢察建議采納率低并非全部由其本身“軟”的性質引起的，引發的原因還有很多，比如部分法院本身受內部考評制度的影響，對再審檢察建議存有一定的抵觸情緒，還有的案件本身已經被法院的自我糾錯程序過濾，經由檢察機關再審檢察建議再行啟動糾錯程序難度加大等原因。

（二）在制度設計上對民事再審檢察建議進行補強

從制度上講，相關的法律法規、司法解釋以及規范性文件在制度設計上也預料到了再審檢察建議“軟”的弱點，設計了一系列制度對其效力進行補強。比如，2011年3月最高人民法院和最高人民檢察院出臺的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第7條第2款中規定，人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當的，應當提請上級人民檢察院提出抗訴。最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第87條規定，對人民法院已經采納再審檢察建議進行再審的案件，提出再審檢察建議的人民檢察院一般不得再向上級人民檢察院提出抗訴。但是最高人民檢察院的該規定并未完全限制已經提出再審檢察建議并已再審的案件上級檢察機關進行抗訴的權力。有關這一點，在最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第117條就明確規定，如果檢察機關認為人民法院盡管已經采納再審檢察建議進行再審，但檢察機關仍認為該再審結果存在錯誤的，檢察機關可以按照相關規定跟進監督或者提請上級檢察機關監督，也就是說，按照該規定，上級檢察機關對此仍然可以抗訴。

（三）充分發揮再審檢察建議的監督，提高法律監督水平

無論是人民法院決定不予再審，還是進入再審但檢察機關仍認為存有錯誤的案件，檢察機關都可以提出抗訴，以彌補再審檢察建議的效力偏“軟”的缺點。所以，再審檢察建議是有剛性的抗訴手段作后盾的，檢察機關在行使這一權力的時候，并不必要有什么顧慮，也完全不用擔心再審檢察建議在司法實踐中被虛化。

民事再審檢察建議，作為修正后的《民事訴訟法》確立的一項新的民事檢察監督制度，檢察機關只有不斷的實踐，積極地探索，才能夠真正將它與抗訴結合起來，才能真正做到民行檢察監督的軟硬兼施，齊頭并進，煥發出其應有的制度魅力。

注釋：

[1]參見趙樹坤：《審查民事再審檢察建議若干問題初探》，載《人民法院報》2013年11月27日。