淺談我市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與工作思路

曹逸琦

我市地處河南東南部，這里地勢平坦、氣候溫和，是我省乃至全國重要的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工基地。全市農(nóng)村耕地總面積為1080萬畝，截至2012年底，耕地流轉(zhuǎn)總面積為108.6萬畝，流轉(zhuǎn)比率約為10.06%。而到了2014年年末，耕地流轉(zhuǎn)面積就達到了240萬畝，流轉(zhuǎn)比率為22.22%，比2012年底的流轉(zhuǎn)比率凈增加12.16個百分點。全市農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)比率呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。

一、現(xiàn)階段我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要類型

1、轉(zhuǎn)包。即農(nóng)戶將一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部其他農(nóng)戶，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變。

2、轉(zhuǎn)讓。指農(nóng)戶將自己的承包經(jīng)營權(quán)部分或全部讓渡給其他農(nóng)戶，由受讓方履行相應的權(quán)利和義務。轉(zhuǎn)讓后，原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方在承包期內(nèi)不得再要求重新承包土地。

3、互換。指農(nóng)戶根據(jù)耕種方便或其他需要，將承包的部分或全部土地與同一經(jīng)濟組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶相互交換承包地塊及其承包經(jīng)營權(quán)的行為。

4、出租。指農(nóng)戶將一定期限內(nèi)的承包土地租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。

5、入股分紅。指土地承包者將其擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)以折股的形式與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，在自愿的基礎(chǔ)上組建土地股份制或股份合作制企業(yè)的經(jīng)濟行為，并通過分紅取得收入。

6、反祖倒包。指集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶在協(xié)商一致的前提下，將農(nóng)戶承包的土地反祖過來，再轉(zhuǎn)包給其他種養(yǎng)大戶、單位或給人。其特點是，原土地承包關(guān)系不變，接包方只繳納土地承包費，不履行原土地承包合同的權(quán)利和義務。這種方式主要適合于成方連片地調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的需要。

二、我市農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的一些問題

1、侵犯農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第三十四條明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。”也就是說，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶才是土地流轉(zhuǎn)真正的權(quán)利主體，其他任何組織和個人均不得進行干預。但在實踐中，不少地方，不僅農(nóng)戶自己可以決定其承包土地是否流轉(zhuǎn)，村民小組、村民委員會、甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（區(qū)）政府也經(jīng)常越俎代庖地成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體。尤其是在招商引資、規(guī)模經(jīng)營等土地流轉(zhuǎn)中，有的地方甚至瞞著農(nóng)民，私自訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后再由村委會或村民小組通知農(nóng)戶。這種“強制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”行為嚴重侵犯了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)，極易引發(fā)農(nóng)民的不滿情緒。

2、土地流轉(zhuǎn)過程無序而混亂。表現(xiàn)為，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的隨意性與基層政府流轉(zhuǎn)的強制性并存;有償、無償、低償流轉(zhuǎn)同在;無合同、無協(xié)議的口頭流轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)總量相當部分。這不僅有違土地流轉(zhuǎn)應“依法、自愿、有償”的原則，也與《農(nóng)村土地承包法》第三十七條“土地流轉(zhuǎn)，當事人雙方應當簽訂書面合同”的規(guī)定相違背。有的即使簽訂有書面合同，也不同程度地存在著條款不全、權(quán)利與義務不夠明晰的問題。一旦發(fā)生糾紛，仲裁和訴訟的難度很大。

3、土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果混亂。法律規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不得改變其用途。但在不少地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象非常普遍，有的甚至用來建房、建企業(yè)等。這給我市的耕地保護工作帶來了不小的壓力，同時，也給國家糧食安全埋下了巨大的隱患。此外，還有一部分土地“資本化”現(xiàn)象嚴重，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，租賃農(nóng)戶承包地相等于買斷經(jīng)營權(quán)，支付租金后收益分配一概與原承包方無關(guān)，原承包農(nóng)戶享受不到流轉(zhuǎn)后的任何經(jīng)營成果。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方對其在承包地上投入并提高其生產(chǎn)能力的，土地流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應補償，包括承包期內(nèi)農(nóng)戶自愿交回和集體依法收回承包地的補償權(quán)，而這一方面絕大部分地方?jīng)]有落實。甚至，有個別鄉(xiāng)村違規(guī)降低流轉(zhuǎn)費，截留、挪用流轉(zhuǎn)費，侵害農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

4、土地流轉(zhuǎn)平臺建設滯后，缺乏有效運作機制。十八屆三中全會明確提出“讓承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上進行流轉(zhuǎn)”，但全市除個別縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了較為完備的流轉(zhuǎn)市場服務體系之外，其他絕大部分縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均缺乏類似的流轉(zhuǎn)市場或平臺。因而在信息收集與發(fā)布、地價評估、咨詢服務等方面，無法滿足市場需求，土地流轉(zhuǎn)也處于自發(fā)、無序、混亂狀態(tài)。

5、政府服務監(jiān)管混亂。主要表現(xiàn)為越位、錯位和不作為。比如，越俎代庖式的流轉(zhuǎn)就屬于主體錯位、權(quán)利越位，同時，存在大量的行政不作為。土地流轉(zhuǎn)是一項復雜具體且涉及農(nóng)民切身利益的工程。比如，流轉(zhuǎn)土地實際面積與承包經(jīng)營權(quán)證書登記面積及四至不統(tǒng)一問題、流轉(zhuǎn)后的社會保障及糾紛處理等，都需要發(fā)揮政府“有形之手”的作用。然而，一些鄉(xiāng)村基層干部服務土地流轉(zhuǎn)市場的意識和能力不強，對推動土地流轉(zhuǎn)工作不積極、不主動、不熱心、能推便推，更不用說去積極引導、熱情服務了。

三、做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所需遵守的原則

1、堅持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體是承包方。即，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶才有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和以何種方式流轉(zhuǎn)。其他任何組織和個人都不能強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)其承包土地經(jīng)營權(quán)。集體經(jīng)濟組織及農(nóng)業(yè)部門可以對流轉(zhuǎn)土地進行備案登記，但不能強迫或干預農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)其承包土地。

2、堅持依法、自愿、有償原則。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須依法進行，并堅持“自愿、有償”原則。各級政府和行政部門均不得以行政手段進行干預。土地流轉(zhuǎn)收益應當完全歸農(nóng)民所有，任何部門和組織均不得進行截留。

3、堅持不改變流轉(zhuǎn)土地權(quán)屬和用途原則。也就是說，不管流轉(zhuǎn)期限多長、也不管流轉(zhuǎn)給誰，都必須堅持土地所有權(quán)歸原集體經(jīng)濟組織所有且不改變其用途的原則。

4、堅持流轉(zhuǎn)期不超過剩余承包期的原則。也就是土地承包的流轉(zhuǎn)期限最長只能到本輪承包期結(jié)束，即到2028年終止。

5、堅持有利于提高單位土地面積產(chǎn)出率的原則。在進行土地流轉(zhuǎn)時，必須滿足調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行區(qū)域化種植的需要，以利于提高單位土地面積的產(chǎn)出率。

6、堅持經(jīng)營規(guī)模適度原則。土地規(guī)模經(jīng)營，關(guān)鍵要適度。防止流轉(zhuǎn)土地受讓方超出生產(chǎn)經(jīng)營能力，形成人為的壘大戶，出現(xiàn)土地產(chǎn)出率低、效益差的情況。

7、堅持多種形式相結(jié)合的原則。不搞統(tǒng)一模式，積極探索適合本地實際情況和農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)模式。

8、堅持勞動力充分就業(yè)原則。農(nóng)地流轉(zhuǎn)更宜在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移數(shù)量大的地方穩(wěn)步推進，防止出現(xiàn)因農(nóng)地流轉(zhuǎn)造成原承包戶既無其他收入來源，又無工可做的現(xiàn)象發(fā)生。

四、如何做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工作思路

1、加強輿論引導、提高思想認識。深入宣傳、貫徹十八屆三中全會有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)方針政策，以及《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。使各涉農(nóng)部門、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村基層組織以及廣大人民群眾充分認識到，引導農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要、是保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定的迫切需要、更是解決規(guī)模經(jīng)營中突出問題的迫切需要。

2、構(gòu)建適應市場變化的土地流轉(zhuǎn)服務平臺。做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息登記工作，強化縣鄉(xiāng)兩級的農(nóng)村土地管理職能。加快縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建立健全鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務平臺建設。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前后做好信息搜集、土地評估、公權(quán)登記、手續(xù)辦理、政策咨詢、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的糾紛與訴訟等各項工作。

3、切實做好現(xiàn)有承包土地確權(quán)登記、發(fā)證工作，最大限度保護好農(nóng)民的合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)是否會損害其土地承包經(jīng)營權(quán)曾經(jīng)是廣大農(nóng)民群眾的一大顧慮。對此，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營。也就是說，農(nóng)戶是農(nóng)村集體土地的承包主體，無論土地是否流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)均不受損害。而對現(xiàn)有土地進行確權(quán)發(fā)證更是對農(nóng)民此項權(quán)利的最直接明確。

4、加強土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)建設。土地流轉(zhuǎn)工作涉及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要有一系列政策法規(guī)進行支持，并對土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、審批程序、主管部門和土地用途、流轉(zhuǎn)期限等方面作出具體規(guī)定。