環境行政管理法律制度的生態化

盧云娟

摘 要 盡管我國建立健全的環境行政管理法律制度體系，在環保事業發展中發揮重要作用，但現行環境行政管理法律制度仍然存在許多不足。法律的生態化在黨的十七大以后成為了生態文明建設的題中要義。生態化的環境行政管理法律制度將促進人與自然和諧發展，弘揚生態文明理念，使政府的執政能力和環境行政管理能力大大提高。

關鍵詞 環境行政管理 法律制度 生態化 生態文明

一、環境行政管理法律制度生態化的理論基礎

（一）環境行政管理法律制度生態化的內涵

生態化的定義繁多，至今尚未形成統一的概念或定義，以下是幾種比較有代表性的釋義：

從綜合性角度而言，學者們認為所謂生態化是指將生態學原則滲透到人類的全部活動范圍中，用人和自然協調發展的觀點去思考和認識問題，并根據社會和自然的具體可能性，最優地處理人和自然的關系。

從學術研究和大眾傳媒使用“生態化”的語境分析，學者將“生態化”定義為，是將生態學原理運用到人類社會生活的各個領域中，旨在倡導人與自然的協調發展。

從哲學方法論的角度來看，“生態化”實際上是一種綜合方法，即“生態地和整體地看待世界和生命、看待人的存在和世界的存在——并整體地和生態地去生存的思維視野、思想境界、價值取向和行動原則。”而根據人類歷史發展的動態過程，認為也可將“生態化”理解為“自然、經濟、社會和人類之間的平衡相依、協調發展的狀態和過程。”即是指一事物的存在與它事物之間的平衡，一事物的發展與它事物的協調，不因為自身的存在與發展影響和破壞它事物的存在與發展。它表示的是自然、經濟、社會和人類之間的平衡相依、協調發展的一個狀態和過程。

從社會意識的角度，有學者這樣解釋：生態化意識是人類以對包括自己在內的自然中的一切生物與環境關系的認識成果為基礎而形成的特定的思維方式和行為取向，是人們為了保護良好的生態環境，對自身行為自覺地按照生態發展的規律來規范其活動的觀念或意識。

盡管各學者對生態化的認識不同，但其核心概念基本相同，可將“生態化”總結為，是指用生態學的原理來指導人們的實踐活動，從而優化人與自然的關系。因此，本文采用第一種說法，即“生態化”是指將生態學原則和原理滲透到人類的全部活動范圍內，用人與自然協調發展的理念去司考和認識經濟、社會、文化問題，根據社會和自然的具體情況，最優地處理人與自然的關系。

在我國，法律生態化萌芽于環境法領域，環境行政管理法律制度作為環境法的重要組成部分，必然對其進行生態化的改造。環境行政管理法律制度，是指為了實現環境保護目的和任務，依據環境保護的基本原則制定的，調整某一類或者某一方面環境保護社會關系的，具有重大意義和起重要作用的法律規范的統稱。環境保護的法律制度應當明確規定在環境、資源法律規范中，且必須是環境保護基本原則的具體化。

“環境行政管理法律制度的生態化”的概念是由“生態化”的概念衍生而來，是生態化理念向法律制度領域的延伸。“環境行政管理法律制度的生態化”是指，把生態學原理和原則貫穿于環境行政管理法律制度制定和實施的全過程，用人與自然協調發展的理念，對現行環境行政法律制度按其是否符合并尊重環境保護客觀要求的準則，進行生態化調整、改進和創新，充分發揮法律制度對生態社會關系的調整功能，以最優地處理人與自然關系。

（二）環境行政管理法律制度生態化的意義

環境行政管理法律制度的生態化始終堅持以生態規律來規范人類的實踐活動，因此，環境行政管理法律制度的生態化是人類客服生態危機、有效解決生態問題的制度保障。生態化的環境行政管理法律制度在客觀上為科學執政提供了科學的管理手段和方式，有利于極大地提高國家的執政能力和行政管理能力。生態化的環境行政管理法律制度必然體現了人類生存方式和生活方式的生態趨勢和要求。

二、環境行政管理法律制度生態化的基本原則

（一）遵循生態規律原則

生態規律是生態系統內部構成諸要素的內在必然聯系，要研究的是生物特別是人與環境之間的相互作用的規律，要深入認識地球生態系統的動態平衡的運行機制。按照生態規律進行管理，是體現生態化環境管理的科學性的基本原則，也是生態化管理能否取得實際效益的根本保證。整體性規律是生態系統中最重要的一個特征。人類正面臨著嚴峻的全球性挑戰，生態環境遭受到一系列的損害。局部的行動已經不能徹底扭轉嚴峻的環境形勢，迫切要求以整體性原則來處理。

（二）環境保護與經濟發展相協調原則

在環境保護中，如何正確處理發展與環境的關系是一個非常重要的問題。“人類既不放慢進步的速度也不降低發展的雄心，而是把這一切納入整治地球的軌道，甚至速度更快，因為經濟的發展，人口的增加需要空間，人類決定謀求解決一些昨天還無法理解的問題，設法學會預防自然災害，甚至為了自身的利益改變諸如海岸的侵蝕或演變的自然過程。同時，人類決定和地球休戚與共，親自管理地球，不再一味忍受。出于此目的，人類運用科學、技術，運用一切人類所能發明和發展起來的東西。這與害怕避讓的策略、與對科學進步不信任的策略相反，也與無節制的開發戰略、與不負責任的學科策略相反。”這種對地球的保護態度、整治態度和管理態度值得提倡。

（三）可持續發展原則

全面可持續性發展原則的主旨是人類的經濟建設，社會發展等都在生態環境的承載范圍內。在追求經濟發展的同時，要對自然資源有限度的利用。社會的發展，生活質量的提高如果只重視眼錢的利益，用浪費資源的方式來獲得經濟的增長是不可取的。可持續發展原則要求人類實踐活動中的物質財富和精神財富的創造，必須與自然和社會的發展相適應、相協調。環境行政管理法律制度的生態化是把生態理念引入環境管理制度中，是把可持續發展觀作為管理地球和人類社會最基本的組織原則。在可持續發展觀的指導下，人類按生態規律來進行管理，通過人與自然的和諧來實現人與自然多價值的發展，進而達到可持續發展的最終目標。

（四）法制化原則

環境行政管理法律制度通過明確規定公民的生態權利和生態義務，使社會成員廣泛地明確自己在生態問題上可以做什么，不可以做什么，從而約束自己的生活行為，在合法享受生態權利的同時也履行應盡的生態義務。只有把權利和義務統一起來，在意識到自己應享有的權利的同時也自覺地意識和承擔應有的義務和責任，環境行政管理法律制度才能真正貫徹執行，也才能發揮其應有的作用。

三、我國環境行政管理法律制度生態化的構想

（一）理念創新

我國環境行政管理法律制度生態化應當樹立生態消費觀念。所謂生態消費是一種生態化的消費模式，是既符合社會生產力的發展水平，又不害及人與自然的和諧;既能滿足人的消費需求，又不對生態環境造成危害，且不對后代人滿足其自身需要的權益造成危害的消費行為。生態消費模式以維護自然生態環境的平衡為前提，是在滿足人的基本生存和發展需要基礎上的一種可持續的消費模式。生態消費模式的核心是消費的“生態性”。具體表現在：消費品本身是生態型的，即通常所說的綠色環保型商品;消費過程是生態型的，即在消費品的適用過程中不會對其他社會成員和周圍環境造成傷害;消費結果是生態型的，即消費品使用后，不會產生過量的垃圾、噪聲、廢水、廢氣等難以處理的對環境造成破壞的消費殘存物。生態消費要求遵循可持續發展的原則，提倡可持續消費的道德觀念，適度消費。這也就為實現生活領域的環境行政管理法律制度的生態化提供了理論上的支撐。

（二）制度改造

1、提高排污收費標準，體現環境資源的生態價值。在對環境管理法律制度進行生態化改造時，應將如何保障環境資源的有序和可持續利用納入考慮范圍。這一問題再排污收費制度上得到集中體現。排污收費制度創設的初衷并不是出于對環境生態價值的承認，而是為了補償治污資金的需要，在這種背景下產生排污收費制度的收費標準不盡合理，甚至偏低，并沒有正確反映環境資源的價值。企業是以“追求利潤最大化”為目標的盈利性機構，這樣的制度安排必然導致企業不愿花費財力物力治理污染，寧愿繳納排污費也不愿主動進行污染治理。如果排污收費標準高于污染治理成本，讓環境的生態價值得以體現，那么企業將設法削減污染物排放以節省費用從而增加利潤;而排污費作為治理污染的專項資金，提高其收費標準也必將更有利于環保部門的相關舉措。因此，需要重新擬定排污收費標準，以滿足新時期環境保護的要求。收費的形式往往是固定的，而收費的標準卻應該是變化的。排污費應該從靜態走向動態，動態的變化以適應不同地區的具體情況，真正考慮到環境的生態價值，從而完善排污收費制度的動力機制。

2、開展戰略環境影響評價，推動發展方式的生態化。戰略環境影響評價也叫宏觀活動的環境影響評價制度，是指進行某項重大活動之前，事先對該活動可能給環境帶來的影響進行評價，由法定評價主體一照法定程序對法律規定范圍內的有關經濟發展的政策、規劃、計劃等戰略活動及其替代方案的環境影響進行正式、系統和綜合的評價，查明或判定該擬議進行的活動是否符合我國環境資源保護的要求，并在此基礎上，提出該活動是否可以實施的建議或結論，或者在諸多替代方案中選出經濟上可行、對環境的不利影響最小的實施方案，并對可能產生的環境提供或設計可行的預防、補救措施。它與建設項目環評相比最主要的區別是，它在開始制定規劃、計劃時就參與其中，充分了解和利用各種信息，對政策、計劃或規劃作全面環境影響評價，及時發現和防止可能出現的各種損害環境的問題。這樣就可以對戰略進行選擇與調整，制定出符合可持續發展的戰略。還可以充分考慮多個項目造成的協同效應和累積影響的各種情況，從而在決策的早期階段解決這些問題。戰略環境影響評價的最終目的在于實現經濟發展與環境保護綜合科學決策，達到經濟效益與環境效益“雙贏”的目標。為了適應全面保護環境和可持續地利用自然資源，進一步促進環境污染預防的有效性，將環境影響評價的范圍由單純地評價建設項目，擴大到評價對環境有影響的一些政策和規劃，是發展方式生態化的制度保障。

3、完善污染限期治理制度，創新環境管理模式。單純根據對單位的管轄級別，由政府部門對污染工業企業做出限期治理決定，這樣不利于流域性、區域性污染源的統籌管理和安排。自然條件固然是決定行政區劃的因素之一，但更多是基于政治和經濟上的考慮。環境管理制度的創新應當打破現有行政區劃的限制，以生態特點為主要依據劃分管理區域，且應當立足經濟、社會、環境的協調發展與可持續發展目標，突出保護流域整體的生態平衡，實現經濟與環境，人與自然的和諧。

4、實現環境與發展綜合決策法制化。環境與發展綜合決策機制是進行生態化改造所應遵循的堅持環境保護與經濟發展相協調原則的最直接體現。環境與發展綜合決策是指在決策中，正確處理環境與發展決策，貫徹可持續發展戰略，把經濟規律和生態規律結合起來，對經濟發展、社會發展和環境保護統籌規劃，合理安排，全面考慮，實現最佳的經濟效益、社會效益和環境效益。在實施這一決策時，要求兼顧國家、集體和個人利益，正確處理眼前利益、局部利益與長遠利益、整體利益，照顧、調整各個方面的權益。在制定區域開發和資源開發、城市發展、行業發展等宏觀規劃，調整產業結構、制定產業政策、進行生產力布局和資源優化配置等經濟建設和社會發展政策和計劃時，應當考慮環境和資源的承載能力。

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