淺析律師在依法行政中的重要作用

馮定雄

2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對(duì)依法行政，建設(shè)法治政府作出了全面的部署，并從“依法全面履行政府職能”等六個(gè)方面系統(tǒng)地論述了建設(shè)法治政府的主要內(nèi)容和要求，清晰地勾畫出一個(gè)可以使廣大人民群眾滿意的法治政府的框架，但在依法行政，建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，作為律師團(tuán)體能在哪些領(lǐng)域?yàn)橐婪ㄐ姓ㄔO(shè)法治政府彰顯作用，律師能在哪些方面貢獻(xiàn)些什么，以下我們將作進(jìn)一步的分析。

一、律師通過參與行政立法，促進(jìn)政府依法行政在立法方面保障立法工作的科學(xué)化、規(guī)范化

依法行政的前提是需要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、合理的法律制度。通過律師參與起草和制定行政法律法規(guī)，不僅能解決立法技術(shù)和實(shí)踐操作的問題，還能確保依法行政的行政精神問題，并在遵守憲法、法律的前提下制定出一部與上位法規(guī)定相銜接又考慮本國真實(shí)實(shí)踐需要的法律，為此，通過律師參與行政立法，既保障了與其他法律規(guī)定不沖突和統(tǒng)一性又考慮到了自身實(shí)踐需要并使制定出的行政法規(guī)更加符合政府行政的精神和建設(shè)法治政府的需要，使制定的法律法規(guī)更科學(xué)、更規(guī)范、更符合自身實(shí)踐的需要。

實(shí)踐證明，當(dāng)下律師參與政府立法已經(jīng)發(fā)揮了很重要的作用。如：2007年，某律師事務(wù)所接受鄭州市人大常委會(huì)的委托，代理起草《鄭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》，這是河南省首次委托社會(huì)力量起草地方法規(guī)。2008年，某律師事務(wù)所組織該所為河南省起草《河南省就業(yè)促進(jìn)條例》，為政府出臺(tái)政策法規(guī)提供了有力依據(jù)。

如今，各級(jí)政府行政立法活動(dòng)越來越重視律師的參與，律師的專業(yè)法律意見、豐富的立法信息為制定一部科學(xué)、規(guī)范的法律提供了有力的支持。

二、律師通過參與政府部門的重大行政決策并列席會(huì)議，為政府重大決策提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，協(xié)助政府依法行政

政府在日常管理中，難免遇到各種復(fù)雜的法律問題，政府部門在作出重大決策時(shí)，既要保證該重大決策遵守法定的程序，又要保證該重大決策符合法律實(shí)體及遵守行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查機(jī)制，這時(shí)候，政府部門的重大行政決策往往最需要律師提出可行的建議和解決措施。

如：江蘇某區(qū)政府十年前就開始聘請法律顧問，兩個(gè)“一把手”的重要會(huì)議、重大決策、各部門的重要行政行為等都要通過律師的嚴(yán)格審核把關(guān)。通過律師針對(duì)一些重要行政行為以及重大問題和事項(xiàng)的決策，律師從合法性、可操作性、法律后果及可能帶來的法律糾紛等法律角度進(jìn)行充分論證，并出具了專業(yè)的法律意見，為政府的決策層領(lǐng)導(dǎo)提供有力的法律保障，使得該區(qū)多年被評(píng)為全國和全省法制工作先進(jìn)集體。

三、律師通過參與行政復(fù)議和行政訴訟，為政府依法行政提供了有力監(jiān)督和制約

律師參與行政復(fù)議和行政訴訟有代理行政機(jī)關(guān)一方和代理行政相對(duì)方一方，當(dāng)代理行政機(jī)關(guān)時(shí)，作為復(fù)議機(jī)關(guān)在審查具體行政行為時(shí)，全面審查該具體行政行為的合法性和適當(dāng)性，有針對(duì)性地對(duì)原行政行為依據(jù)的法律規(guī)定、事實(shí)、證據(jù)和程序全面審查，為行政機(jī)關(guān)把關(guān)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的法律問題，及時(shí)監(jiān)督和制約下級(jí)，而當(dāng)律師代理行政相對(duì)人參與訴訟時(shí)，通過行政復(fù)議或行政訴訟等法定程序，要求行政機(jī)關(guān)撤銷錯(cuò)誤的行政行為或賠償行政相對(duì)人因錯(cuò)誤的行政行為所造成的損失，從而對(duì)政府依法行政起到了監(jiān)督作用。

四、律師通過起草、審查法律文書，為政府依法行政提供保障

各級(jí)政府在土地征用、房屋拆遷、國用企業(yè)兼并和重組、農(nóng)村土地承包、市政基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)方面難免會(huì)遇到各種復(fù)雜的法律問題，涉及的法律文件也比較多，如果在簽訂協(xié)議、文書時(shí)，沒有律師的嚴(yán)格審核把關(guān)，將會(huì)導(dǎo)致合同條款不完備、權(quán)利義務(wù)不明確，違約責(zé)任約定含糊不清，從而不可避免地發(fā)生訴訟和爭議，此時(shí)通過律師起草和審查法律文書將顯得格外重要。實(shí)踐證明，經(jīng)過律師認(rèn)真審核把關(guān)的協(xié)議、文書，迄今為止無一出現(xiàn)法律糾紛。

五、律師通過提供律師建議，推動(dòng)政府依法行政

我們律師在執(zhí)業(yè)和辦案過程中，難免會(huì)發(fā)現(xiàn)政府部門“缺位”和“越位”的現(xiàn)象發(fā)生，此時(shí)，律師結(jié)合工作業(yè)務(wù)實(shí)踐向行政機(jī)關(guān)提出建設(shè)性的意見和建議，以此推動(dòng)政府依法行政不斷完善具有重要的意義，此外，我們律師在研究改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題的基礎(chǔ)上，通過各種途徑向行政機(jī)關(guān)提供調(diào)研報(bào)告、情況反映并提出相應(yīng)的建議、意見，因而能更好的促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

六、律師通過開展法制宣傳，提高行政機(jī)關(guān)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，為依法行政提供了智力支持

事實(shí)證明，只有直接從事行政行為工作的人員的法律意識(shí)和法制觀念增強(qiáng)了，才能從根本上保證行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為的合法。為此，我們律師應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的日常工作情況，及時(shí)且有針對(duì)性地對(duì)其工作人員進(jìn)行法律知識(shí)的培訓(xùn)或舉辦針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員法律專題的講座，不斷提供行政機(jī)關(guān)工作人員的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，讓行政機(jī)關(guān)工作人員潛意識(shí)地自覺地按照法律的程序和規(guī)定辦事，確保依法行政。

七、律師在政府對(duì)外交往活動(dòng)方面，要做到依法行政，同樣需要律師指引

依法行政，行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)遵守本國的法律，也包括對(duì)國外的法律的遵守。現(xiàn)在，很多城市都同國外一些城市和地區(qū)結(jié)成友好城市，但對(duì)外交往必須建立在對(duì)外了解的基礎(chǔ)上，所謂“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。我們打交道的國家，大多是法制化程度較高的國家，如果對(duì)對(duì)方國家的法律概況知之甚少，則會(huì)嚴(yán)重妨礙交流的進(jìn)程，難免使我們不懂法、不遵守法律。為此，我們不僅應(yīng)當(dāng)了解和遵守對(duì)方國家的法律，也應(yīng)當(dāng)了解和遵守對(duì)方國家同他方國家簽訂的有關(guān)雙邊或多邊國際條約和國際上通行的慣例。為此，律師在促進(jìn)政府對(duì)外交往確保依法行政方面也發(fā)揮著不少的作用，不過此時(shí)對(duì)我們律師自身的專業(yè)知識(shí)要求更高了。

律師是社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者，根據(jù)中共中央第十八屆中央委員會(huì)提出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對(duì)依法行政，建設(shè)法治政府的全面部署，我們律師應(yīng)該明確責(zé)任和使命，找到自己為依法行政、建設(shè)法治政府貢獻(xiàn)力量行動(dòng)的方向。