關于新預算法的幾點思考

李小娥 王勇

[摘要]新預算法是深化財稅體制改革的基礎，是突破口，而財稅體制改革又是我國全面深化改革大局的先行軍。筆者在本文中探討了新預算法實施的意義，分析了預算法的特征，并在此基礎上提出了推進新預算法實施的措施。

[關鍵詞]新預算法；財政改革；研究思考

新預算法的頒布和實施，是我國深化財稅體制改革，建立現代財政制度的里程碑事件，具有深遠的意義。

一、全方位明晰新預算法實施的意義

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將深化財稅體制改革單獨設立一章進行了闡述，并首次將“財政”定義為國家治理的基礎和重要支柱，可見財稅體制改革工作在我國全面深化改革全局的重要性。并指明了財稅體制的三大任務，其中預算管理制度改革排在第一位，因此，從宏觀上看，新預算法是深化財稅體制改革的基礎，是突破口，而財稅體制改革又是我國全面深化改革大局的先行軍。新預算法的頒布，不僅僅是一部法律的重新修訂，更吹響了財稅體制改革的沖鋒號，意味著我們已經置身于全面深化改革的進程之中。

二、多角度理解新預算法的特征

（一）完善政府預算體系，健全透明預算制度

近年來，隨著預算管理制度改革的不斷深化，我國已經取消了預算外資金，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監督。這一實踐符合現代預算完整性的要求，體現了建立全口徑預算的改革方向。因此，新預算法刪除了有關預算外資金的內容，并明確規定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。同時對四本預算功能定位、編制原則及相互關系作出規范。

公開透明是現代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。近年來在推進預決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規范化、制度化，新預算法增加規定，除涉及國家秘密的事項外，經本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。

（二）改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制

原預算法規定預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞“藏富于民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調控政策效果。根據十八屆三中全會關于“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”的要求，新預算法增加規定，各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當等內容。

（三）規范地方政府債務管理，嚴控債務風險

原預算法規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發展需要，采取多種方式融資，已經形成較大規模的地方政府債務。這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在一定的風險隱患。為規范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從五個方面作出限制性規定：一是限制主體，經國務院批準的省級政府可以舉借債務；二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；三是限制規模，舉借債務的規模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準；四是限制方式，舉借債務只能采取發行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；五是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，又適應了地方經濟社會發展的需要。

（四）完善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化

國家實行財政轉移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經驗，對于縮小地區間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區域協調發展發揮了重要作用。但在執行中，也存在專項轉移支付設置過多、配套資金壓力過大、資金下達不及時等問題。為進一步規范和完善轉移支付制度，新預算法增加規定：財政轉移支付應當規范、公平、公開，以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。除按照國務院規定應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金。上級政府應當提前下達轉移支付預計數，地方各級政府應當將上級提前下達的預計數編入本級預算。這將有利于優化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利于地方統籌安排預算，提高地方預算編報的完整性。

三、學用結合推進新預算法的實施

（一）學習宣傳

要認真學習、全面理解新預算法，準確掌握新預算法的精神、原則和各項具體規定，增強預算法治意識，自覺把新預算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。財政部門在學好用好新預算法的同時，還要大力做好新預算法的宣傳普及工作，除專門組織新預算法培訓外，其他業務培訓中也要安排這方面的內容。同時，要采取各種方式廣泛宣傳新預算法，讓社會公眾了解掌握預算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

（二）協調推進

這次新預算法的制定和實施具有承前啟后的重要作用，它認真總結并繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來，我國預算管理實踐的經驗，同時也明確了今后預算管理活動的方向，為深化預算制度改革預留了空間。在貫徹實施新預算法的同時，我們要做好各項財稅改革具體方案與新預算法的銜接工作，做好新預算法配套制度建設與財稅改革具體方案的銜接工作，相互協調，同步推進，堅持用制度引領和推進改革，在改革中不斷完善制度。