專車新規：監管民意兩重天

郁風

從“上海模式”到交通部新規，短短兩天之內，專車監管陡然轉向，令外界頓感失望。

10月8日，上海宣布已向滴滴快的頒發全國首張專車（互聯網約租車）平臺牌照，且并未對私家車參與專車運營做特別規定。這被視為專車管理探索的一大突破。

然而，10月10日，交通運輸部發布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）兩份征求意見稿。《暫行辦法》要求從事專車經營的車輛，使用性質應登記為出租客運，私家車被拒之門外；專車司機須和接入平臺簽訂勞動合同。在專車數量、價格管制等多方面，《暫行辦法》也有限制性規定。

盡管專車行業有望就此迎來一套全國性法規框架，但該新規收獲更多的卻是“差評”，其普遍被指是“最嚴格的專車管制”，是以傳統出租車模式管理專車，將扼殺共享經濟。

10月22日，包括上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡等多名專家聯名向國務院法制辦呼吁，《暫行辦法》存在重大缺陷，建議暫緩制定專車新規。而有消息稱，由于社會反應強烈，各方仍存在重大爭議，在1個月的征求意見期后，新規肯定要重新評估和修改完善。

該不該限制私家車進入專車平臺

新規最大爭議之處在于將專車定性為出租車的一種，要求從業車輛登記為營運性質。

傅蔚岡表示，根據《暫行辦法》規定，網絡預約出租汽車經營服務，是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。這等于將滴滴等專車信息中介平臺定義為網約車服務的經營者，而事實上專車服務并不真正由它們提供。由此帶來的一個最直接的變化是，原本不屬于行政許可的普通ICP服務變成了應當向行政機關申請的行政許可項目。

中國政法大學副教授王君認為，《暫行辦法》將網約車這一新的服務品種作為出租車的新增部類，納入原有出租車管理體制，是行不通的。

《暫行辦法》同時規定，專車車輛使用性質須登記為出租客運，取得《道路運輸證》，亦即私家車等非營運車輛不得從事專車服務。這意味著專車可能會比照出租車，實行8年強制報廢的時限。

傅蔚岡稱，專車的使用時間遠遠低于出租車，“現在專車中大部分是私家車，私家車大部分時間還是車主自己用。”實行8年強制報廢會導致資源浪費，也會導致大量私家車不愿意參與到專車運營中來。

據悉，在中國現有的專車行業中，只有神州專車采取B2C模式，以租賃車輛為主。滴滴快的、優步（Uber）等都采取C2C模式，以私家車為主。其中，滴滴旗下司機75%為兼職，優步平臺上90%的專車司機為兼職。業內人士直言，“私家車被排除在外，就意味著專車行業死了一大半。”

《暫行辦法》還規定，接入平臺的駕駛員要和專車平臺簽訂勞動合同。傅蔚岡說，“這樣兼職（從事專車）不可能了。交通部這是越權，它沒有權力規定員工和平臺之間的關系。按理來說，從事專車運營的車主可以是勞務派遣，不一定非是經營單位的員工。”

相比之下，上海模式則被認為在這方面有所創新和突破。上海試點方案對平臺方、車輛、司機規定了準入條件：對平臺方要求除了具備企業相關資格和所在地的服務能力外，還需獲得互聯網業務資質和電信業務經營許可證，平臺數據庫接入監管平臺，注冊服務器設置在中國大陸境內等；而車輛需要通過平臺審查后獲取道路運輸證，司機也需要通過平臺審查后獲取從業資格上網證。上海交通委負責人表示，只要是符合經營車的條件，買保險、納稅、納入政府和平臺的管理，不管是不是私家車都可以加入。

就為何限制私家車進入專車平臺，交通部運輸服務司巡視員徐亞華表示，這是為保障乘客的安全和相關的權益。營運車輛和非營運車輛在車輛技術性能、安全檢測、報廢年限、保險稅費以及駕駛員資質等方面都有不一樣的要求。“現在社會上很多人擔心這個管理辦法出臺之后把專車管死，我認為這是一種誤解和曲解。”

但不少專家對此并不認可，稱目前并沒有任何數據表明專車的犯罪率就一定比出租車高。事實上，通過專車軟件上的實名認證，每筆交易都能夠被追蹤，專車這種特有的信息交互機制不但有利于保證乘客的安全，也保護了司機的人身安全，這是傳統出租車行業所不具備的優勢。

數量和價格管制

此外，新規對專車平臺也存在強制性地域分割。前述專家聯名信中就稱，基于網絡服務的特點，平臺必然是全國性的、開放性的，但是《暫行辦法》卻規定平臺的經營者“服務所在地與注冊地不一致的，應在服務所在地登記分支機構”。也就是說，要在全國各個縣或者設區的市設立分支機構，逐一申請經營許可。“我們很難想象，淘寶網或者京東網要在全國每個提供服務的市縣都逐一登記分支機構、申請經營許可。”

在專車數量上，《暫行辦法》規定，地方政府對專車數量有規定和要求的，可據此發證。

數量管制往往被視為最大的權力尋租空間。以出租車為例，“越供不應求，圍繞出租車審批的權力租金就越高。”北京大學國家發展研究院教授周其仁稱，“那‘頂子費能值幾十萬、上百萬元，至于派生的其他花花名堂，要勞紀檢部門辛苦去查。但乘客打不上車，才不是監管部門關心的重點，否則，為什么網絡約車未‘攪局之時，人們看不到交通官員見記者、放狠話、手忙腳亂修法規？”

在定價方面，《暫行辦法》規定，“對預約出租汽車運價實行政府指導價或市場調節價”。

交通部運輸服務司副司長徐文強10月12日在答記者問時表示，對于專車服務價格，“考慮到各地情況差異非常大，還是要根據實際需要來確定是否進行運價管制和數量管控。如果實行數量管控，那也應當相應實行價格管制。”但業內普遍認為，網絡約租車是市場化產物，是市場充分競爭和發育的結果。如果實行政府指導價，就等于政府變相干預網絡約租車市場，保護傳統出租車行業，這與市場化的改革方向并不相符。

值得關注的是，10月15日，交通部有關負責人在參加有關方面召開的意見稿討論時首次對外界透露，有數據顯示，“專車”經營盛行加劇了城市擁堵。新規或正建立在這樣一個極具爭議、并不確定的“事實”之上。

來自高德發布的最新報告顯示，第二季度增長較快的網約車等新的出行模式，在為公眾出行提供更多選擇的同時，對城市交通擁堵也產生了一定影響。中國一線城市的交通擁堵與一季度相比有所上升，其中廣州晚高峰擁堵延時指數高達2.48（癱瘓狀態），北京也有2.1，全國45個主要城市高峰期平均每小時有30分鐘堵在路上，北京的西二環路則榮膺全國最堵道路。

但更多觀點傾向于認為，專車或拼車司機在早晚高峰的集中上線，恰恰緩解了現有交通體系的運能瓶頸，至于擁堵，那本就是主管機關的份內之事，更不會因專車“背鍋”而自然冰銷。

專家給了“差評”

中國信息經濟學會信息社會研究所所長王俊秀對媒體記者直言：“給交通部的管理辦法打個‘差評。”

王俊秀指出，目前出臺的網絡支付、網絡約車等一系列管理辦法，實質在于“傳統的封閉垂直型社會體制”與“開放網絡型社會體制”的沖突。對于共享經濟這一新興事物，公權力應改變監管模式，順應時代潮流，進行制度創新，學會和平臺企業共同治理，不能墨守成規。

在一些學者看來，“專車新政”實際上是傳統出租車管理規范的“翻版”。東南大學法制研究中心副主任顧大松表示，“現在征求意見稿中，各種許可條件、標準讓人眼花繚亂。”他認為，“互聯網是對傳統資源的整合，是一加一等于二，而不是說用互聯網再去做傳統的產業。這個征求意見稿實際上把互聯網企業做成了第二個出租車公司。”

傅蔚岡等專家也在聯名信中稱，《暫行辦法》存在重大缺陷，仍然用監管傳統出租車行業的思維監管網絡約租車，這種缺陷將會嚴重阻礙約租車這種新型業態的發展。

此外，其還存在大量違法設定權力的內容，《暫行辦法》貫穿始終的是“出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證”三項行政許可的實施，但是這三項行政許可本身就沒有合法依據。要求網絡預約出租汽車經營者“提前10日將獎勵、促銷方案向社會公告”和規定專車駕駛員“不得同時接入兩個或兩個以上的網絡服務平臺提供運營服務”，也沒有法律法規依據。

中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長劉勝軍稱，這一方案凸顯了監管部門對變革的畏懼心理，也顯示監管部門對于網絡約租車這一顛覆式創新的社會價值缺乏正確的理解，“名為改革方案，實為扼殺創新”。

不少人士認為，對于專車這類新興行業，應該將更多的調整空間下放到市場，交通部的“制約”舉動有悖于國家倡導的簡政放權思想。

顧大松也表示，出臺全國性的《辦法》時，應當特別尊重地方的先行先試，將更多的決定權交給地方，而不是約束地方已有的先行先試。

新規或修改完善

新規發布的當天，包括滴滴、優步、神州等多家提供網絡約租車的企業紛紛作出回應。滴滴快的新聞發言人陶然稱，滴滴快的對此表示關注，也會繼續和相關主管部門溝通和反饋。

10月19日，滴滴出行對外發布針對征求意見稿的3點修改意見。一是建議給兼職司機和車輛留出發展空間。滴滴平臺上75%的司機每天接單數不超過4單，屬兼職性質，作為社會化力量補充，有效滿足了城市交通的峰谷落差，幫助解決了打車難問題。如果要求網約專車車輛變更為營運性質、兼職司機需考出租車從業資格證，可能使大部分兼職司機和車輛退出，讓百姓重新面臨打車難的問題。二是建議以“政府管平臺，平臺管專車”的方式管理網約專車，改變征求意見稿提出要為人員、車輛發放牌照，允許各地對專車采取數量和價格管控，并在全國各地申請行政許可的意見。三是建議為地方探索網約專車發展和管理留空間，希望相關部門鼓勵和允許各地結合實際，在車輛性質、平臺、人員和車輛管理等方面，因地制宜，發揮先行先試的靈活性，做差別化探索和各種有益嘗試。

全國性的《暫行辦法》公布后，上海“先行一步”的步伐是否會回調也眾說紛紜。10月13日，上海市交通委負責人明確表示：“對于國家層面的相關規定，上海將堅決予以執行；對于可以探索的項目，上海將擬定更具操作性的措施。”

按原計劃，深圳、廣州、武漢、杭州等地的專車新政本將陸續出臺。就在滴滴快的宣布在上海拿到牌照后第二天，易到用車和神州專車已向上海交通委提交申請；滴滴快的也正在和深圳客運管理局溝通，希望能夠獲得深圳的專車牌照。但據媒體了解，擬實施牌照競標的深圳交管部門已暫停牌照發行，要等《暫行辦法》征求意見后的最終方案出臺后，才會再次提上日程。當前，《暫行辦法》已為政府管理思路定下了主基調，擋住了地方政府嘗試“先行”的步伐。

有報道援引知情人士稱，由于社會反應強烈，各方仍存在重大意見爭議的問題，在1個月的征求意見期后，新規還將重新評估分析，修改一部分內容，對相關條例進一步完善。在幾個爭議點之外，可以肯定的是給專車一個“合法合理”的運營地位不會變。

而前述專家聯名信則建議，除非《征求意見稿》進行系統性重大修改，否則不應出臺。

鏈接：專車難題在美國如何破解

2010年，網絡約車開始在美國走紅，乘客在享受低成本快捷搭乘服務的同時，也面臨著這種專車服務是否合法的憂慮。2013年9月19日，加州交通監管機構——公共事業委員會頒布了監管網絡約車服務的第一部法案，標志著官方監管機構正式承認了其合法性。到2015年8月，頒布相關條例將網絡約車合法化的城市與州合計達到54個。

加州公共事業委員會為Uber、Lyft、Sidecar等提供網絡約車服務的公司專門創設了“交通網絡公司”（TNC）這一新概念，使之成為一種新型服務類別。

加州公共事業委員會明確規定，TNC不適用出租車行業嚴苛的準入標準，只需要向交管部門購買一種特用于“交通網絡公司”的運營牌照。目前，這種牌照的價格根據經營范圍的種類、地域等，需要花費1000至10000美元不等。在加州，這一牌照的價格為1000美元，許可有效期3年，到期后可續期，費用為100美元。

簡化準入手續，意味著TNC必須要對駕駛員背景進行詳細的調查，也要求監管機構提供更加翔實、可靠的監管服務。

加州公共事業委員會的監管重點是檢查各個TNC是否按照規定購買了保險。一旦專車在運行中發生意外事故，將由商業保險公司提供賠償。

根據規定，TNC提供的約車服務可分為三個階段。第一階段是應用程序打開，等待匹配（司機和乘客）。第二階段是匹配成功，但乘客沒有被接走。第三階段是乘客到車內，直到乘客安全地下車。在第二和第三階段需要至少100萬美元的初級商業保險。

對第一階段來說，由于可以打開多個應用程序來等待匹配，使得專門責任保險不易實施。因此，第一階段采用的保險標準是加州各城市對所有出租車規定的保險金額。加州公共事業委員會還明確規定，保險費用應當由各個TNC支付。

除了應對網絡約車事故發生后的賠償問題，在事故發生前的事先預防尤為重要。根據加州公共事業委員會出臺的規定，私家車主在接入TNC平臺提供服務前，必須向TNC提交申請，TNC必須對申請加入平臺的司機進行刑事背景核查。