新型城鎮化背景下我國住房公積金制度改革方向探究

摘要：當前新型城鎮化背景下，我國經濟結構調整進程加快，作為全面建成小康社會重要一環的住房制度改革進入攻堅階段，住房制度改革的核心與難點是資金問題，因而對現存住房公積金制度的改革顯的迫在眉睫。以往學者較多關注發達國家住房制度改革，對發展中國家的關注較少，其經驗雖對我國住房制度改革有一定借鑒，但忽視了我國經濟發展的階段性與特殊性。文章更多選取發展中國家，特別是近期或當前經濟發展階段同中國相似的國家為參照，闡述他們住房制度特別是住房金融制度特別是在住房公積金制度方面的改革，總結其經驗，在此基礎上提出我國住房公積金制度的改革方向，以期為我國住房公積金制度改革做出貢獻并彌補前期學者研究的不足。

關鍵詞：新型城鎮化；住房公積金；發展中國家

一、 引言

住房公積金制度作為住房制度體系的一部分自誕生到現在，在我國房地產市場發展乃至整體經濟發展中起到了不可忽視的作用。但是隨著我國新型城鎮化的加快推進，經濟結構調整進程的加快，其問題與弊端也日益暴露如定位模糊、公平性缺失與負擔沉重等制度缺陷、在運營中存在支取困難、運營成本高等問題（陳友華，2014；孫玥、龐紹堂，2014）。新型城鎮化也是人口的城鎮化，未來我國城鎮化中農業人口將占很大比例，這些人口的住房消費支付能力不足，住房資金需求量大將是面臨的巨大問題，當前存在的住房公積金制度已不能滿足這部分人口的需求與要求。事實上，學者們已對住房公積金制度的改革引起重視，也提出了較多意見和建議，但他們更多的是集中在對發達國家的經驗總結，如閆曉峰（2015）、王開泉（2015）通過對新加坡、德國的住房金融制度的比較與研究，提出我國住房公積金制度可改為住房合作銀行，同時要對我國公積金制度的內部管理進行完善。發達國家的經驗固然對我國有一定的借鑒意義，但其住房金融制度建立在其自身國家政治經濟發展模式和資本市場發展程度的基礎上的。我國相較于發達國家，在這些方面都有較大不同，特別是我國城鎮化有自身的特殊性，完全借鑒發達國家的經驗，會出現“水土不符”現象。而住房金融改革較成功的發展中國家如馬來西亞，印度，巴西等國，由于其政治經濟發展特別是資本市場發展與我國的相似性，其經驗更值得我們學習與借鑒。

二、 我國住房公積金制度功能實現狀況及問題總結

1. 我國住房公積金制度的產生過程及功能實現狀況。

（1）我國住房公積金制度的產生過程。我國住房公積金制度是在我國城鎮住房制度改革的歷史機緣中產生，并隨著住房制度改革的不斷深化而逐步建立并發展。建國初期到改革開放前夕，我國城鎮住房實行的是高福利的實物分房制度。政府在這一時期承擔著住房建設的主力，住房建設資金來源絕大部分由政府承擔，職工只需承擔少量的租金即可入住。改革開放后，城鎮人口急劇增加，政府建造房屋供給量嚴重不足，城鎮住房問題日益嚴峻。這一時期，政府雖然推行一些房屋出售和增加房租等市場化手段，但受限于人民收入水平低下，改革制度不健全等條件，住房制度改革艱難推進（葛揚、徐曉明、賈春梅，2015）。直到20世紀90年代，上海市借鑒新加坡中央公積金制度的成功經驗，率先開始住房公積金制度的試點。之后的幾年，國家在全國主要城市北京、天津、武漢等推行符合當地實際的住房公積金制度。到2003年左右，全國各省市均建立住房公積金制度，此后，我國住房公積金制度進入調整與完善階段（路君平、李炎萍、糜云，2013）。

（2）我國住房公積金制度的功能實現狀況。住房公積金制度是國家運用法律手段、經濟手段和行政手段進行強制性儲蓄，進而歸集資金，最終用來支持居民特別是低收入職工的個人住房消費的制度（韓立達、郭堂輝，2009）。住房公積金制度全面建立后，各省市依據自身的實際情況也進行著制度完善，進而使得住房公積金制度的功能得到充分體現。住房公積金制度在城鎮職工特別是低收入職工的住房問題上發揮巨大作用。20世紀90年代后，我國福利性分房制度逐漸終結，城鎮職工較低的收入與城市相對較高的房價之間的矛盾日益突出。住房公積金作為一種互助性資金，不僅增加了居民的住房消費能力，緩解住房價格與支付能力間的沖突，更為推動住房制度改革，穩定房地產市場，拉動經濟增長提供強力支持。新時期，住房公積金做出多方面完善與變革，如將公積金增值收益應用在廉租房等保障性住房建設，擴大資金投資渠道，增加公積金增值收益等，住房公積金功能得到充分發揮。

然而，我國當前正處在全面建成小康社會關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發展方式攻堅期，工業化，信息化，新型城鎮化，市場化國國際化深入發展，不僅深刻影響著住房公積金制度，還對住房公積金制度提出了新的要求。住房公積金制度自身矛盾重重，與相關制度聯結亦問題著多，因此要全面總結住房公積金制度問題，積極探尋改革方向，以期為國民經濟發展做出更大貢獻。

2. 我國住房公積金制度問題總結。

（1）住房公積金制度自身缺陷。首先，覆蓋面狹小。住房公積金是一種強制性的住房儲蓄金，初始的目的是為解決城鎮職工家庭的住房問題，雖然后期其范圍有所擴大，但受限于我國經濟發展及城鎮化水平，覆蓋面狹小仍然是其一大問題；其次，住房公積金的資金運用效率較為低下。這主要是因為住房公積金的多個利益主體之間的矛盾。大量資金沉淀而導致的資金利用效率低下也是一大問題；第三，住房公積金公平性欠缺。住房公積金的實際主要受益群體是城鎮中高收入家庭，對低收入階層及部分中等偏下收入家庭解決住房困難的作用不大，在一定程度上會加劇中低收入家庭與高收入家庭之間的貧富差距。

（2）住房公積金運行過程中出現問題。第一，繳存問題較多。住房公積金的繳存在有的企業看來是自身利益的損失特別是在私人企業中，不按時繳存，分員工繳存，如給正式員工繳存而非正式員工少繳或不繳，其他效益較好的企業將住房公積金當成福利措施私自擴大繳存比例等也是常見問題。第二，提取和貸款不合規現象頻出。由于監管和法制的不完善，近年來職工騙提、騙貸現象較多，特別是一些職工同非法中介相勾結，制造假資料來套取住房公積金。

（3）住房公積金監管監管問題。住房公積金問題的產生有很大一部分原因是目前監管機制的不健全，其最突出的表現是決策和管理機構定位不清，權責不明。住房公積金管理中心是是公積金的管理機構，是事業單位，名義上是獨立性機構，但又直屬于當地政府；住房公積金管理委員會是是公積金的決策機構，但其主要組成成員又是地方政府各部門的負責人。由此導致的地方政府意愿對住房公積金管理上起主導性作用。此外，住房公積金的多頭監管也帶來較多問題。當前，我國住房公積金的監管體系包括各地方財政部門、建設行政主管部門、中國人民銀行和審計部門。多部門的監管由于力量過于分散，配合協調力的不足，難以形成有效合力，最終導致住房公積金監管的渙散。

三、 代表性發展中國家住房金融制度概況

1. 巴西的住房公積金制度。不同于發達國家歷經數百年已相對完善的住房政策和保障體系，巴西在近一個世紀以來經歷了曲折波動的國家住房金融政策發展歷程，這一時期尤以其強制性住房儲蓄及失業與保障公積金制度而聞名。巴西的公共住房金融制度的發展共經歷了三個時期：

第一個時期為20世紀60年代到20世紀90年代的強制型住房儲蓄及失業與保障公積金制度。這時國家住房銀行產生，這一制度產生于政府無力解決快速工業化與城市化所帶來的住房問題的背景下。20世紀初期，巴西的城市化與工業化開始進行，大量人口涌入城市，城市基礎建設的不足，住房數量較少，住房問題日益突出，城市貧民窟大量出現。20世紀40年代，執政政府亦關注貧民窟問題，采用多種手段進行治理，但受限于經濟發展與財政壓力的不足，最終未進行有效解決，而強制性住房儲蓄與失業與保障積金制度在這一背景下應運而生；第二時期為20世紀90年代后，國家住房銀行在經濟危機與內部矛盾下倒閉后，政府開始著手運用失業與保障基金資助公共住房。針對低收入群體的住房供應，明確資金補助來源和各級政府權重，聯邦政府為地方提供經濟、技術、財政和稅收等領域的專業支持，各州和自治市參與和投入住房建設。這期間，政府提出創立房地產投資基金，成立國家住房體系，發展市場工具來支持社會住房供應，如成立住房信托公司將公共住房向市場出售，利用失業與保障基金（FGTS）資助社會住房推動計劃等。同時，巴西積極采用市場化金融化手段來有效解決中低收入人群的住房問題，房地產信貸業務日益繁榮；第三個時期是21世紀以來的一系列對住房機構，住房政策及住房計劃的系統性改革。主要的成績是城市部門（SEHAB）的成立，使得土地、住房、衛生、交通、城市規劃等各方面得以統籌，此外，對低收入人群中受益人群的詳細劃分，擴大受益人群比重也是一大舉措，多元化的住房發展計劃亦提升了住房效率。

2. 墨西哥的住房公積金制度。以INF和FOV為主的墨西哥住房公積金制度在四十多年的發展中經歷了數次變革和完善。以1992年為分界點，可以將其發展分為兩個階段：

第一個階段為1972年～1992年，這一時期是住房公積金制度的建立和完善期，INF和FOV參與住房建設。墨西哥通過立法，于1972年開始在全國范圍要求借助三大住房基金機構力量，從各個層次為墨西哥人設計、提供不同類型的公積金購房貸款方案。三大住房基金機構分別是全國勞動者住房基金（簡稱INF）、國家公務員社會保險住房基金（簡稱FOV）和全國人民住房基金。它們分別面對公司職員、國家公務員和待業人員，基本上涵蓋了墨西哥全部人口的住房需求。而發揮主要作用的是INF和FOV兩大機構。INF是墨西哥最大的住房公積金機構，是由資方、勞方和政府三方共同參與、專門負責全國5 000萬私立界勞動者住房公積金管理與運作的社會性機構。自1972年建立至今，INF已經成為墨西哥住房抵押貸款融資體系的支柱，又是強制性養老金制度體系的組成部分。FOV公積金性質和用途和INF大致相同，不同的是是由聯邦政府按雇員的5%繳存住房公積金。INF和FOV不僅在需求方面為居民提供財力支持，在供給方面這一時期也發揮了重大作用。20世紀70年代末和20世紀80年代高通脹時期，墨西哥住房市場供應嚴重短缺，INF和FOV還作為開發商參與了住房建設投資，把建成的房子賣給會員，并為之提供住房抵押貸款，累計建造了200萬套住房，在一定程度上緩解了住房供給不足的情況。第二個階段為1992年至今，這一時期住房公積金制度更加完善，INF和FOV逐步退出住宅建設市場。1992年起，INF和FOV進行改革，兩者不再投資實物建房，成為專業的住房抵押貸款機構，把提供高于通脹率的存款利率、加強貸款公平性、確保會員獲利貸款為目標。

3. 馬來西亞的住房公積金制度。總體上來說，馬來西亞的公共住房金融的發展可以分為兩個時期：第一個時期為20世紀50年代末到20世紀90年代初，第二個時期為90年代初至今，以下我們將對這兩個時期馬來西亞的公共住房金融制度進行解析。

20世紀50年代末到20世紀90年代初，以住房商業性貸款為主，政策性支持為輔。這一時期，雖然雇員公積金制度存在，但由于其嚴格的使用限制，使得其并未發揮其在住房上的作用和效力。20世紀90年代至今，住房政策性金融與商業貸款協調發展。住房政策性金融在這一時期主要表現在雇員公積金制度的重大變革和發展上，馬來西亞是世界上第一個建立政府管理型公積金制度的地區，經過幾十年的發展，馬來西亞已經建立起了以雇員公積金（又稱雇員準備基金：Empolyees Provident Fund，簡稱EPF）制度為核心的體系基本健全的社會保障制度。它實行的是一種國家強制個人儲蓄積累型的社會保險制度，內容涵蓋了養老、醫療、購房、教育等基本保險，個人為自己的退休生活負責，具有很強的激勵作用。在20世紀90年代后，馬來西亞政府開始對這一制度進行調整，以期最大限度的發揮其改善居民生活的作用，主要的改革內容有以下三點：一是調整雇員與雇主分擔比例，目前雇員和雇主的分擔比例分別為8%和12%。雇員和雇主總合的比例大致一直保持在20%左右。第二，雇員公積金賬戶分割：雇員公積金的賬戶也進行了多次改革，前后經歷了三個賬戶到四個賬戶的再到兩個帳戶的調整，到2007年對賬戶進行最后的規定后，確立建立賬戶I和賬戶Ⅱ兩個賬戶。第三，雇員公積金的投資渠道方面：雇員公積金投資渠道進行了重大的變革：在1991年之前，馬來政府規定雇員公積金只能使用政府指定的投資渠道，進入20世紀90年代以來，馬來西亞開始調整雇員公積金的投資組合，投資于政府債券的比例呈下降趨勢，而投資于貨幣市場和股權市場的基金比例則較快上漲。馬來西亞的住房金融制度為居民提供了很多支持，在進行一系列的變革后，也推動了馬來西亞國民經濟的發展和社會的穩定。

四、 代表性發展中國家住房金融制度對我國公積金制度改革的啟示

通過對以上發展中國家住房金融制度特別是住房公積金制度的闡述，我們可以得出以下幾點啟示：

1. 從宏觀方面來說：首先，強制性儲蓄在我國短期內有存在的必要性。縱觀上述發展中國家，在經濟上升時期均實行的是強制性儲蓄制度。雖然我國現階段經濟發展水平和城市化率都有很大的提升，但我國仍是發展中國家，居民的住房問題特別是在新型城鎮化推進的過程中，如何解決城市新增人口的住房問題仍將是我們面臨的主要難題。住房公積金強制儲蓄，合理使用，一方面能在一定程度上緩解居民的住房支付壓力，還能為居民形成良好的消費習慣做出貢獻。其次，有計劃有步驟進行住房金融制度改革，不可一蹴而就。巴西的公共住房銀行在其經濟不發達，市場化程度不高的背景下產生，雖然短期內起到了一定的效果，但最終面臨倒閉的結果，這是政策與經濟狀況不符的必然結果。我國當前的住房金融制度改革要循序漸近，大刀闊斧的住房公積金制度乃至整個住房金融制度進行大范圍的改革是不可取的，部分專家提出的建立住房金融銀行的建議要進行詳盡的規劃，這可做為我國住房金融的長期目標來努力。第三，住房公積金的改革要與其他住房制度的調整同步進行。解決居民的住房問題是一項限巨的系統性工程，巴西，馬來西亞的公積金制度改革在發展中國家是比較成功的原因就是其將雇員公積金制度與其他住房制度適時同步調整。這對于我國目前來說是非常有借鑒意義的。

2. 從住房公積金制度自身來說：擴大公積金覆蓋面是第一要務。擴大公積金覆蓋面不僅指的是對所覆蓋人群面的擴大，其功能與效用也要擴大，這方面可以借鑒馬來西亞的雇員公積金制度；其次，對住房公積金的監管要法制化。墨西哥在住房公積金制度的建立與運行中均是先制定法律，以此來保證制度在法制范圍內運行。住房公積金運行的不規范與我國當前法制不健全有很大關系；第三，擴大公積金投資范圍，盤活沉淀資金。馬來西亞在這方面是做的最好的發展中國家。馬來西亞的公積金在通過政府債券的購買來達到保值目的外，政府還鼓勵管理機構深入挖掘公積金的增值渠道，同時也對風險進行監測。目前我國住房公積金沉淀資本較多，擴大資金投資范圍，實現公積金保值增值是一大任務。

參考文獻：

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基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生創新基金項目成果（項目號：2015001）。

作者簡介：尚莉（1986-），女，漢族，河南省駐馬店市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為房地產經濟與管理，房地產政策。

收稿日期：2015-09-12。