從規則監管到原則監管：展業三原則在外匯管理中的適用

中國人民銀行濟南分行課題組

摘 要：近年來，展業三原則被逐步引入我國外匯管理領域，這既是我國外匯監管模式從規則監管向以原則監管為主轉變的積極探索，也是依法治國理念在外匯管理領域的具體表現。從外匯局和X銀行山東省分行的實踐效果來看，展業三原則彌補了單純的規則監管帶來的剛性有余、彈性不足的缺陷，豐富了對復雜業務和創新業務的監管手段，并為進一步完善正面清單管理、探索負面清單管理奠定了法律基礎。展業三原則賦予銀行主動分類管理客戶和業務的權限，有效提升了銀行外匯業務效率、降低了風險和違規概率、提升了經營業績。

關鍵詞：外匯管理；展業三原則；監管；改革

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）12-0027-07

一、展業三原則的淵源與理論

“展業三原則”是對國際上通行的監管機構對銀行展業基本要求的概括，具體包括“了解你的客戶”（Know Your Customer，KYC）、“了解你的業務”（Know Your Business，KYB）”和“盡職審查”（Customer Due Diligence，CDD）三項基本原則。

展業三原則起源于國際反洗錢領域。1988年，巴塞爾委員會在《防止銀行體系成為洗錢利用的犯罪工具》中指出，銀行必須采取適當的措施確定所有要求該機構提供服務的客戶的真實身份，拒絕與未能提供身份證明的客戶進行重大業務交易。這是監管機構對銀行提出KYC要求的最初體現。1990年，反洗錢金融行動特別工作組在《40項建議》中對銀行如何了解客戶進行了概述，并要求金融機構了解客戶和收益人的真實身份，建立足夠的記錄保存系統，并承擔識別異常資金交易的勤勉義務，制定和實行可行的反洗錢內部控制制度。至此，展業三原則在銀行反洗錢領域得到了全面推廣。

伴隨各類金融風險的凸顯，展業三原則要求被逐步貫穿至銀行審慎監管的各個環節。1997年，巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管的核心原則》中，要求監管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，包括嚴格的KYC政策，以促進金融部門形成較高的職業道德與專業標準，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用。2001年，巴塞爾銀行監管委員會在《銀行對客戶的盡職調查》的咨詢文件中，提出要把對新客戶和現有客戶的充分盡職調查作為實施KYC政策的關鍵。2004年，巴塞爾銀行監管委員會在《銀行對客戶的盡職調查》的基礎上，正式出臺了《KYC一體化風險管理》，明確了各國監管者和銀行設立KYC標準時應遵循的重要原則，成為全球銀行國際監管的新規范。

在國內銀行監管實踐中，展業三原則同樣是由反洗錢領域逐步拓展至銀行信貸及操作風險控制管理領域。2004年，銀監會在《商業銀行授信工作盡職指引》中提出了我國商業銀行授信工作的盡職調查和真實性審核制度；在《防范操作風險十三條意見》中明確銀行要嚴格遵循KYC和KYB原則，洞察和了解該客戶的一切主要情況，了解其業務及財務管理的基本情況和變化；2006年，《中華人民共和國反洗錢法》首次以法律形式明確了KYC原則在反洗錢領域中的應用，要求金融機構按規定進行客戶身份識別。

二、外匯管理當局關于展業三原則的理念與政策

隨著外匯管理改革和實踐發展，在銀行執行層面，展業三原則的要求更加清晰，即：KYC，是指銀行應了解客戶的真實身份、生產經營、財務狀況等，對客戶資質進行動態管理；KYB，是指銀行應根據客戶自身及市場情況，對業務的真實性與合規性進行審核，了解業務的交易背景、目的和性質，并及時監測客戶的業務變化情況；CDD，是指銀行應基于對客戶及其業務的了解，在確保業務表面真實合規的基礎上，采取必要措施對可疑交易進行延伸審查，確保業務實質上的真實性及合規性。在外匯管理層面，展業三原則已不僅僅是對銀行開展外匯業務的一項基本的原則性要求，而逐漸升華為一項監管理念，其精神實質是：在風險可控的前提下，促進外匯交易便利化。

（一）展業三原則相關政策的制定與實施

隨著依法治國和改革開放的不斷推進，如何在依法行政的基礎上加快推進人民幣資本項下可兌換、提高貿易投資便利化程度并防范跨境資金流動風險，成為當前外匯管理改革的重要任務。然而，面對日益復雜的跨境資金流動和金融市場發展，我國傳統的以“正面清單”為主的規則監管模式，越來越難以兼顧便利性和防風險目標，外匯管理模式改革勢在必行。商業銀行作為跨境資金流動的樞紐，是外匯政策傳導的重要環節，能否把商業銀行管好，很大程度上決定了外匯管理目標能否有效實現。將展業三原則引入銀行外匯管理，是我國外匯管理當局改革管理模式、由規則監管向原則監管轉變的初步探索。

在我國早期銀行外匯管理實踐中，對銀行盡職審核的要求分散體現在外匯管理當局出臺的各類政策規定中。隨著簡政放權和銀行外匯業務創新發展，外匯局逐步引入了更具彈性的展業三原則要求。2013年5月，《國家外匯管理局關于加強外匯資金流入管理有關問題的通知》中第一次明確提出銀行應遵循KYC原則，加強對虛構貿易背景等行為的甄別，主動報告可疑交易并積極采取措施防止異常跨境資金流入。此后，展業三原則要求在《服務貿易外匯管理指引實施細則》、《國家外匯管理局關于完善銀行貿易融資業務外匯管理有關問題的通知》、《跨國公司外匯資金集中運營管理規定（試行）》、《銀行辦理結售匯業務管理辦法》、《支付機構跨境外匯支付業務試點指導意見》、《國家外匯管理局關于改革外商投資企業外匯資本金結匯管理方式的通知》等越來越多的規定中頻繁使用。

適應向原則監管轉變的趨勢，外匯局以展業三原則精神為支撐，在簡政放權過程中推進改革，2013年以來先后取消5大類行政審批項目，宣布廢止和取消85件規范性文件，在風險可控的前提下，管理效率得到極大提升。從宏觀層面來看，這些簡政放權的舉措本質上都是展業三原則精神在宏觀政策上的具體體現。

（二）業務監管與指導

1. 按外匯業務風險程度實施分類管理。近年來，我國外匯管理領域實施的重點改革（或者說是推進可兌換），大都是按照外匯交易對國內經濟和跨境資金波動影響程度由低到高的次序展開的，即：先經常項目，后資本項目；先直接投資，后外債及證券投資領域（見表1）。

2. 按涉外主體風險可控度實施分類管理。涉外主體分為機構（包括銀行和非銀行機構）和個人。相對個人，機構通常具有交易大、交易行為相對規范、風險可控性強等特點。按照展業三原則精神，在開放次序上，外匯管理當局選擇了先機構、后個人。如：相對機構外債和投資，個人資本項下外匯交易基本未開放。在業務管理上，按照鼓勵守法合規主體、限制違規主體的原則實施管理。如：跨國公司外匯資金集中運營業務，首先選擇在管理相對規范、跨境收支規模（上年度1億美元以上）相對較高的跨國公司中試點；境內企業須為近三年無重大外匯違法違規行為、名錄內企業貨物貿易分類為A的方可參與；開戶銀行須為近三年執行外匯管理規定考核B以上的銀行。

3. 按區域風險可控度實施分類管理。理論上，在交易量相對較小的地區進行改革試點，風險可控性較高。按照展業三原則精神，對于風險相對較大的改革，外匯管理當局選擇先在部分地區進行小范圍試點。如：2014年，選擇上海自貿區等12個區域試點外商投資企業資本金結匯管理方式改革，資本金結匯實施意愿結匯和“負面清單”管理；2015年2月，在北京中關村、深圳前海、江蘇張家港等局部區域開展外債宏觀審慎管理試點，允許企業在凈資產的一定倍數內自主借用外債。

4. 探索“負面清單”管理方式。按照展業三原則精神，外匯管理當局賦予銀行更大展業空間的同時，提高了對銀行的自律要求，為實施“負面清單”管理奠定了基礎。例如，對貨物貿易B、C類企業和個人分拆結售匯業務等，制定了相對嚴格的業務審核要求；在直接投資和外債資金結匯管理上，只列明不得從事的用途；在跨境擔保中，只要在簽約和履約環節不與現行規定相沖突的，均可直接辦理；跨國公司外匯資金集中運營管理改革試點進一步通過“負面清單”方式實現資本項下意愿結匯。

三、展業三原則理念在銀行的傳導與落實

銀行被賦予更多的業務管理權限后，經營靈活性和風險管理主動性明顯提升，經營業績顯著提高。X銀行山東省分行（以下簡稱X銀行）是一家外匯業務規模較大的國有商業銀行，2014年累計結售匯609億美元、國際結算量1252億美元、貿易融資余額647.6億美元、在全省國際結算市場占比31.82%，在外匯政策傳導中居于重要地位。外匯管理當局提出展業三原則要求后，X銀行逐步深化認識，從被動保守執行到主動融入內部風險控制，有效將原則監管精神傳導至企業主體，探索在新的監管模式下實施分類管理取得實效。

（一）貫徹執行情況

一是融入內控制度。根據外匯局和總行要求，X銀行在外匯局明確提出可在展業三原則要求下開展業務的領域，將展業三原則要求融入相關內控制度，從制度上明確盡職審核的要求：（1）2014年5月，X銀行制定出臺了《貿易融資業務外匯管理內控指導意見》，明確了業務人員應當遵循KYC、KYB、CDD原則，切實履行貿易融資真實性、合規性審查職責。（2）針對貿易融資和轉口貿易業務，提出要從KYC方面加大對企業交易背景的真實性審核力度，包括審查其自身經營狀況、交易對手是否關聯企業等。（3）規定各分支機構要從KYB方面加強對相關貨權憑證的審核力度。（4）建立以物權單證信息為核心的轉口貿易電子臺賬和收付款及貨權憑證等信息登記制度。二是重塑業務流程。以展業三原則為指導，對部分業務流程進行相應調整和完善，從客戶準入、業務受理、業務辦理和貸后管理等環節，細化落實展業三原則的具體要求。如：針對跨國公司外匯資金集中運營業務，制定了《X銀行股份有限公司跨國公司外匯資金集中運營管理業務操作規程》，適應新的原則監管要求，對跨境資金入賬、收支申報、資金結匯等業務流程進行了重新設定。

（二）實施分類管理

X銀行落實展業三原則的核心方法是實施分類管理，即在展業三原則指導下，在自由展業空間范圍內，針對不同客戶和業務實施不同的管理和審核方式，并根據監管要求和業務發展進行動態調整，以實現內部審核資源優化配置、業務績效和風控水平提高。

1. 根據信用風險程度對客戶分類管理。在KYC原則指導下，該行運用大數據和信息集成技術，對客戶信用風險進行綜合評估，將客戶分為高信用等級、一般信用等級、重點關注類和限制類四個等級，分別采取不同的管理措施（見圖1）。

以X銀行對高信用等級客戶實施分類管理為例：貫徹展業三原則要求，針對高信用等級客戶的服務貿易業務，不再強制審核涉及上游部門的前置許可文件，將需審核單證的60多項交易簡化為11項，并對需提交單證進行了簡化，5萬美元以下的業務可直接辦理收付匯，業務辦理時間縮短了近40%；針對外匯主體監管A類企業的貨物貿易業務，可僅憑進口報關單、合同或發票等任何一種能夠證明交易真實性的單證直接辦理付匯；針對參與跨國公司外匯資金集中運營管理試點的企業，簡化賬戶開立要求和外匯收支手續，可按照展業三原則審核相關電子單證真實性后辦理經常項目外匯收支，資本項目外匯資金結匯使用按照“負面清單”管理，只要不直接或間接用于企業經營范圍之外或國家法律法規禁止的支出即可。

2. 根據風險可控度對業務分類管理。在KYB原則指導下，X銀行運用風險管理模型和歷史數據，對在辦各類業務的風險損失和違約違規情況進行統計分析，以此為據將各類業務按風險大小分為無風險業務、低風險業務和高風險業務三類，并按照展業三原則對不同風險級別的業務實施分類管理（見圖2）。

以X銀行對高風險貿易融資業務的分類管理為例：針對2014年以來部分貿易融資業務風險積聚較高的狀況，該行在KYC和KYB原則指導下，主動調整貿易融資業務審核要求，擴大業務“負面清單”范圍，防范業務風險。在對合同及貿易背景嚴格審查的同時，要求關注和審慎處理以下情況：融資業務涉及商品系熱炒或價格波動劇烈商品的；遠期融資規模較大，且占同期貿易支出比例超過50%的；融資業務交易對手為關聯企業或非長期往來客戶的；代理進口開證業務；交易商品超出融資申請人主營業務范圍的等等。

四、展業三原則的實施效果及分析

（一）對外匯管理績效提升的促進作用

1. 從法律層面看，引入展業三原則有助于建立一個權責更明晰、覆蓋更全面的監管模式。我國長期實行以“正面清單”為主的規則監管模式，產生了兩方面問題：一是監管和被監管方的權利義務關系被扭曲和模糊，導致監管責任風險加大。二是隨著外匯業務創新和極端事件的頻發，外匯監管盲區增多。此時，引入展業三原則這項更富有彈性的原則性監管要求，一則可以從法律層面還原外匯局和銀行的權利義務，厘清雙方職責邊界，外匯局得以擺脫過多承擔的銀行業務風險控制責任，而銀行須負起本應承擔的審核責任。二則可以杜絕因規則不能完全覆蓋外匯業務創新等產生的法律規避的可能性，同時避免規則監管下因事先設定的適用條件和行為模式不合理而影響監管效果的情況發生。

2. 從目標相容角度看，引入展業三原則有助于建立一個更具相容性的監管機制。在我國外匯管理領域，外匯管理當局的監管目標是防范跨境資金流動風險、促進國際收支平衡；銀行的經營目標是在控制風險的基礎上追求利潤最大化。外匯管理過多細致的規則式監管要求，制約了銀行業務創新、增加了額外的操作和管理成本，導致銀行被動執行外匯管理政策，甚至把外匯管理看作是需要克服或者逃避的障礙。根據哈維茨激勵相容理論，借助市場的約束力量，建立激勵相容的制度安排，可以使銀行與外匯管理當局目標更相容，實現利益最大化。展業三原則的引入正好契合這一需要，在外匯局充分相信銀行善意經營管理的基礎上，以國際銀行業普遍遵循的展業三原則替代大量具體細致的規則性要求，賦予銀行作為市場主體更多的靈活性和自主性，促進銀行為加強自身風險控制主動開展盡職審核，從而促進實現外匯管理目標，實現“雙贏”。

3. 從成本收益角度看，引入展業三原則有助于建立一個更低成本、更高效率的監管模式。近年來，隨著外匯管理簡政放權的大力推進，如何能在“放”權后有效“管”好更顯重要，這就需要盡快建立一種新的、更有效率的管理制度安排。制度變遷的動因，根本上是經濟的，具體說是成本收益的變化促成的。從外匯局角度看，細致微觀的以“正面清單”為主的規則監管模式缺乏彈性且穩定性差，往往滯后于形勢變化和銀行業務創新，需要不斷更新規則來應對新情況和新問題，監管成本高、效率低且不能及時有效防范風險。展業三原則引入后，外匯局可以從大量的反復修訂監管規則的工作中解放出來，通過相對穩定的監管原則約束銀行經營行為，進而通過對銀行的監管實現對大量企業的監管，有效降低了監管成本，提高了監管效率。

4. 從配套規則的設立看，引入展業三原則為實施“負面清單”管理創造了條件。早期我國“以規則監管為主”的監管模式下，銀行只能在外匯局批準或備案的領域內開展業務，并且針對各類銀行外匯業務，都有具體的管理要求，采用“正面清單”管理方式顯然是最有效的。展業三原則引入后，銀行被賦予更大的自由展業空間，經營自主性不斷增強，并且隨著外匯管理簡政放權和可兌換程度的逐步提高，銀行外匯業務的開放度也逐步加大，“正面清單”剛性有余、彈性不足的弱點愈發突出，此時，建立一個更有包容性和前瞻性的原則監管下的“負面清單”管理模式則更為必要和可能。目前，外匯局在外商投資企業資本金結匯、支付機構提供跨境外匯支付服務及跨國公司外匯資金集中運營等領域實施“負面清單”管理都在為銀行企業“減負松綁”、提高外匯管理績效方面取得了良好效果。

總體來看，目前外匯局對展業三原則的應用和實踐尚處于起步階段，雖然展業三原則的基本精神已在外匯管理重大改革和部分領域中有所體現，但在建立和完善相應的法律框架和制度體系，以及政策落地的配套措施等方面仍任重道遠。

（二）X銀行落實展業三原則的實踐效果

首先，落實展業三原則對X銀行擴大展業自由度和提升自律水平、經營效率及風控水平等方面起到了積極的促進作用，突出表現在以下三個方面：一是人力、物力、時間和風控成本顯著下降。據了解，X銀行執行展業三原則要求后，部分業務簡化了資料審核及流程，單證審核量下降82%，業務辦理時間縮短近40%，業務人員工作量減小，工作效率顯著提高。二是資源配置更合理，風險防范更精準。X銀行以展業三原則為指導，針對不同信用等級客戶和不同風險程度的業務實施分類管理，特別是通過KYC和KYB鎖定高風險客戶或業務，采取更嚴格的審核和更精準的風險防范措施，解決了審核資源平均配置帶來的浪費問題。三是業務合規率明顯提升。從X銀行某分行近年執行展業三原則情況來看，2014年該行累計辦理40余萬筆業務，內部合規檢查僅發現7筆差錯，差錯率不到萬分之一，較2011年降低了80%多。從當地外匯局掌握情況看，執行展業三原則要求后，該行相關內控制度不斷完善，業務審核更加科學規范，業務合規性有所提高。該行連續3年在執行外匯管理規定情況年度考核中獲得A級，2014年整體業務合規性得分率98.9%，比上年增加1.9個百分點；貨物貿易外匯收支業務合規性得分率由2013年的78.1%大幅提升至99.3%；服務貿易項目合規性得分率兩年保持100%。

其次，X銀行在落實展業三原則過程中也遇到的一些困惑，集中表現在：“盡職審核”標準難以把控，造成客戶資源流失。由于展業三原則要求提出時間較短，在外匯局未出臺具體執行要求、解釋或指引的情況下，各銀行對展業三原則的理解存在差異，難以把握適當的盡職審核尺度。同時，由于外匯局未針對銀行執行展業三原則情況設定具體考核標準或違規罰則，該行在執行時會存在不安全感，擔心因盡職審核程度達不到要求而受到處罰。X銀行認為，跟同業相比，他們對展業三原則的執行尺度偏緊，特別是對業務真實性審核的要求相對較高，對可疑業務要求審核的資料相對較多，甚至對部分客戶實施了禁止準入或退出政策，防范風險的同時不免損失部分收益。如：為加強轉口業務風險防范，該行加強了對貿易型企業的審查力度，并陸續退出一批資質較差企業。同時，對批發類、大宗商品類企業的融資和授信更為謹慎，并逐步壓縮大宗商品的融資規模。受此影響，部分客戶轉去他行敘做業務，導致該行貿易融資業務市場份額明顯下降，業務收入相應減少。

綜上所述，現階段在我國銀行外匯管理領域引入展業三原則要求，將有助于在規范的法律基礎上探索建立更具相容性、更有效率的以原則監管為主導的銀行外匯管理模式，促進了外匯局和銀行雙方績效提升，為提高貿易投資便利性和防范跨境資金流動風險創造一個更有利的制度空間。

五、有關建議

（一）以展業三原則為基礎，盡快構建以原則監管為主導的外匯管理體系

當前，我國外匯管理要構建一個由原則、規則和指引等法律規范共同構成的法律體系。在繼續探索其他更有效的監管原則的同時，首先要從法律層面確定展業三原則的主導地位。在較高法律層級的法規中明確提出對銀行實施展業三原則監管要求，并明確罰則；以展業三原則為指導出臺、整合、修訂具體法規，形成體現原則精神的法律制度框架。其次要堅持把規則作為原則監管的有效補充。對于一些關系國家經濟安全的敏感或重要領域、存在市場失靈或者與銀行目標利益沖突較大的領域，仍需采用規則監管，由外匯局明確設定監管要求，確保有效控制風險。再者要盡快制定展業三原則配套指引。以指引對原則或者規則進行細化和說明，包括針對具體業務操作的正式指引和典型案例說明等非正式指引，增強展業三原則的操作性。

（二）建立“三張清單”，為展業三原則實施奠定制度基礎

所謂清單管理，是以清單形式來明確政府職權和微觀市場主體的作用空間，是促進監管原則落地的具體規則。根據李克強總理對政府制度建設的要求，外匯管理當局須在法治基礎上，盡快建立“三張清單”。一是制定“權力清單”。厘清外匯局與市場的界限，明確外匯局可以做哪些事情，目前，需要在行政許可項目清單的基礎上，盡快理出包括行政檢查和處罰權等在內的更全面的權力清單，為明確外匯局在推進展業三原則過程中的職責定位奠定基礎。二是理出“責任清單”。明確外匯局應該如何進行外匯管理，做到“法定責任必須為”，避免出現簡政放權后的不作為現象，為選擇適當的管理措施推進展業三原則奠定基礎。三是建立全面的、更富彈性的“負面清單”。補充完善現有“負面清單”，盡可能全面明晰地覆蓋限制或禁止經濟主體行為領域，并建立負面清單動態調整機制：鼓勵落實展業三原則較好的銀行，縮小“負面清單”范圍；給予其更大展業空間和政策便利；限制或懲罰執行不利的銀行，增加“負面清單”項目，縮小其自由展業范圍。

（三）完善激勵約束措施，提高銀行落實展業三原則的主動性

1. 建立激勵相容的管理體系。美聯儲原主席格林斯潘曾指出，所謂“激勵相容監管”是指符合投資者和銀行經理利潤最大化目標的監管。外匯局不僅要從監管目標出發設置管理措施，而且要充分考慮銀行作為市場主體的經營目標，盡量提高雙方目標的相容性。尤其是在目前展業三原則引入外匯管理的起步階段，外匯局更要加強引導，通過風險分析會、內控聯席會、檢查反饋等形式提高銀行對外匯管理目標和展業三原則監管理念的認同，促進自覺轉化為銀行日常審慎經營行為。

2.完善配套措施。一是督促銀行完善內部約束機制，按照展業三原則要求對內控制度和風險評估體系進行優化完善，明確管理層及風險合規、內審部門的責任和盡職要求，并通過內部審計等措施提高履行展業三原則的有效性。二是建立外匯局檢查評估制度，科學設計指標，綜合評估銀行執行展業三原則效果，并通過適當方式向社會公開，引入市場約束力量，激勵銀行有效執行展業三原則。三是完善分類管理措施。對于執行不力的銀行，除按規定進行處罰，還應適當加大現場檢查頻率和力度，督促銀行及時整改；對于落實較好的銀行，給予更大的政策便利，減少檢查內容和頻率，激發銀行盡職審查、控制風險的內生動力。

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（責任編輯 孫 軍；校對 SZ，GX）