政府投資項目內部控制初探

王燕祥

摘要：投資是拉動我國經濟發展，改善人民生活、生產水平的一項重要經濟活動。政府投資項目更是投資領域的一個熱點話題，規范、高效的內部管理是確保政府投資項目建設質量、發揮項目功能效益的關鍵。文章從工作實踐中發現的問題出發，分析其產生的原因，從內部控制的角度提出一系列解決的方法，以期對規范政府投資項目內部管理、提高項目管理水平有所幫助。

關鍵詞：政府投資項目;內部控制;完善

政府投資項目是指政府為實現其職能，滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，利用財政性資金或者其他政府性資金進行投資的行為和過程。政府投資項目具有社會公共性、非盈利性、投資規模大、影響面廣、風險大、投資管理涉及部門多、項目管理難度大等特點。建立科學的內部控制體系是政府投資項目順利開展，確保工程建設質量，促使項目資金安全高效使用，防范項目實施過程中各類風險的必然要求。本文結合長期工作實踐，對政府投資項目實施過程中的內部控制問題進行探討。

一、政府投資項目實施過程中內部控制出現的問題

（一）項目前期工作不到位，項目決策機制有待優化

1. 項目前期工作不到位

主要表現在：（1）調查研究不夠充分，對人民群眾生產生活實際需要掌握不足，對項目實施過程中面臨的困難估計不足，對項目實施對社會、生態環境和經濟效益評估不足，不能對項目設計和實施形成有效支撐;（2）項目宣傳不夠，對項目實施的好處和可能帶來的影響，沒有通過合適的途徑對群眾做充分的宣傳，不能完全獲得群眾的支持。

2. 項目設計存在問題

具體表現在：（1）缺乏前瞻性，項目設計論證不到位，設計過分迎合建設單位主觀要求，為設計而設計，沒有進行充分論證就進入實施階段，對項目長期的效能發揮考慮不足，項目建成之日就是項目報廢之時的現象屢見不鮮。（2）設計科學規范性不夠，設計存在漏洞，按原設計方案，項目無法順利展開，必須進一步完善，造成項目設計變更頻繁，甚至存在邊設計邊施工的現象。

3. 項目決策機制不科學

政府投資項目由于其特有的關于決策機制，長官意識比較濃厚，拍腦袋現象屢見不鮮。項目決策不從實際出發，形象工程、政績工程仍有出現。

（二）組織機構設置不合理

1. 項目建設責任主體不明確，牽涉部門多

項目建設單位雖然只有一個，但建設單位有主管部門，資金監管有財政部門，項目立項、審批有發改部門，紀律檢查有紀檢部門。各部門多從各部門本身職能出發，在項目管理中難以形成合力。

2. 建設單位自身機構設置不科學

建設單位既是項目的具體管理者，又是設計、施工、監理等環節招投標的組織者，集運動員和裁判員于一身，沒有做到不相容職能的完全分離。

3. 崗位設置不合理

項目管理人員多為臨時抽調組成，專業性不夠，存在一人多崗，甚至不相容職能由同一人擔任，容易出現違法亂紀現象。

（三）項目資金管理有待加強

1. 資金來源結構不合理

政府投資項目資金主要本級財政籌集，在一定情況下，可以利用相關政策法規，向上級和國家相關部門爭取資金支持，更多情況是，本級財政在資金不足的情況下，向銀行借款或者發行債券籌集資金，缺少其他性質資金進入，地方債務壓力逐年增加。

2. 項目預算編制不科學

簡單按照費用項目比例進行編制，與項目設計和工程造價結合程度不夠，對工程成本結構掌握不完整，各項費用定額設置不合理。

3. 項目預算支出進度與工程實際進度不匹配

項目預算執行混亂，資金撥付隨意性較大，項目資金預算進度與工程形象進度步調不一致，項目預算得不到很好的執行，預算控制制度形同虛設工程資金管理存在失控的危險。

4. 項目決算編制不及時

項目竣工決算報告是項目建設成果和資金資產狀況的總結性文件，但項目建設單位對項目決算重視不夠。部門間缺乏協調，財務部門不能完全掌握項目信息，項目實體完成以后，甚至存在資金撥付不到位、債權債務清算不徹底的現象，項目決算無法按時完成，項目資產無法及時辦理交付手續。

（四）項目專業化管理水平不高

1. 缺乏項目人才培養機制

項目管理需要通曉工程管理、招投標制度、財務管理等專業的復合型人才。政府投資項目受制于項目組織形式和日常工作崗位限制，項目管理人員得不到鍛煉，知識無法拓展。對于大部分建設單位來說，政府投資項目的實施取決于政策導向和社會需求，一個項目完成后，很可能很長時間內，都不會有類似項目，機構和人員的任務也就結束，不利于項目管理經驗和知識的積累。

2. 缺乏人才吸引機制

項目管理人才，屬于高端管理人才，市場需求較大，整體薪資水平較高，而政府投資項目管理人員多為政府工作人員，薪酬完全按照國家公務人員標準，與市場差距較大，對高層次的項目管理人才沒有吸引力，吸引高層次人才參與到項目管理的難度較大。

二、完善政府投資項目內部控制應當采取的措施

（一）做實做細項目前期準備工作

1. 采取多種形式的調查研究，充分掌握群眾對公共設施和服務的需求

項目設計要側重解決迫切需要的領域，充分征詢相關領域的專家意見，采用論證會等形式，從功能設計、環境影響、經濟社會發展等角度，多方面的考慮項目實施，動態的考慮項目設計。

2. 確保項目設計的科學性和前瞻性

具體做到：（1）嚴格按照程序選定具有設計能力和經驗的設計單位。設計單位招投標程序要全程公開，從擬發招標通知開始到簽訂施工合同，監督人員要主動介入、全程監督，實行陽光操作。（2）要選擇切合實際、安全適用、技術先進、經濟合理的技術方案。在滿足建設項目功能要求的同時，要貫徹好國家經濟建設的方針和政策，正確處理產業之間、長期和短期、生產和生活的關系。

3. 進一步明確政府投資項目決策權限和程序

當前政府投資項目決策權限劃分不合理，部門、人員之間權責交叉、管理空白等現象依然存在，應加快建立健全政府投資項目決策的統一協調機制，明晰各部門在市場經濟體制下擁有的決策權限，各決策主體必須在法定的權限范圍內行使決策權力，不得擅自越位行使權利。

（二）強化項目組織機構建設，優化項目管理崗位設置

1. 建立職能部門權力責任匹配機制

部門之間既能夠相互制約，又能夠互相協調，建立統一的工作目標。明確建設單位、發改部門、財政部門以及紀檢監察部門在項目建設過程中職責，各部門要根據其法定職責，在工程的不同階段、不同領域發揮其作用。

2. 進一步規范建設單位自身組織機構建設

當前政府投資領域主要存在項目法人制、工程指揮部、城投公司等組織形式，不管采用何種組織形式，都應設置完善的內部管理機構，明確各部門的職責。對工程設計、招投標、合同管理、施工、財務、檔案等都應有專門的部門和崗位負責。由于組織機構的差異和職責分工的不同，帶來的績效截然不同，建設單位在組織結構設計中，要做到協同辦公、齊心協力，對機構職能和崗位安排要做到盡量細化，同時又要相互牽制，打造高質量項目管理組織。

（三）進一步規范項目資金管理

1. 拓寬資金籌集渠道

改變以往單一依靠舉債彌補政府投資資金缺口的局面。在一些純粹公共領域，如涉及國家安全的投資項目，要堅持政府單一投資;在競爭性領域，可以適當引入社會資本，充分利用社會資本的先進技術和管理經驗，進行市場化運作，全面提高政府投資效率。

2. 規范投資項目概預算管理

概預算編制部門要與項目設計人員充分溝通，吃透項目設計，完善工程造價流程，明確各種材料、設備、人工、拆遷等費用定額，必要時可以根據項目情況進行限額設計。要嚴格控制項目變更，防止建設單位隨意修改設計方案或者投資規模，最終導致政府投資項目投資失控。

3. 建立完善的項目資金申報審核和撥付程序

項目立項批復以后，建設單位應及時將項目立項、工程初步設計和概算批復文件等相關材料報送財政部門，以便財政部門全面掌握項目情況。項目資金撥付時，建設單位應當填制用款計劃申請表，財政部門根據監理單位出具的建設進度證明，對照預算安排、投資計劃，按照工作流程審核并下達用款計劃。對于材料、設備等采購資金，財政部門必須依據相關的驗收證明進行資金撥付。

4. 高度重視項目決算編制工作

要堅決改變只重視工程質量和進度的陳舊觀念，將項目竣工決算項目實施過程中的一項重要工作來抓。財務決算正式確定前要進行嚴格的項目評審，重點核實項目設計落實情況，全面審查招投標程序，認真梳理資金撥付流程和依據，徹底清理債權債務。對一些政府投入大、社會關注度高、建設周期長的項目要注重跟蹤審查，對已經完工的單體工程，應及時進行單體審查，單獨編制財務竣工決算，待工程項目全面完工后，再編制項目整體財務決算。

（四）著力提升項目專業化管理水平

1. 政府要積極探索建立專業化的政府投資項目管理機構

加大人才培養力度，組織人員進行專業培訓和外出調研，使項目管理人員掌握先進的工程技術和項目管理理念，具備開闊的項目管理視野。將項目管理機構由臨時性的管理機構轉變為專業化的投資項目管理隊伍，不光從知識上具備管理能力，更重要的是積累豐富的項目管理經驗，全面提升新時期的政府投資項目管理水平。

2. 適當引進社會上專業化的項目管理機構，作為提升政府投資項目管理的補充

將一些專業化要求較高，政府相關部門不具備相應技術能力和管理經驗的領域，通過招投標等形式，外包給社會專業機構，以提升項目實施的效率與水平。

3. 創設人才引進機制，解決項目管理人才不足的局面

盡力提供與市場接軌的人才待遇，吸引高素質的人才投入到政府投資項目管理中來，全面提升政府投資項目管理人才素質。

總之，只要社會經濟不斷向前發展，政府公共投資就不會停止，我們一定要與時俱進，努力建立規范有效的政府投資項目內部控制體系，全面提升政府投資項目的效率、效益。

參考文獻：

[1]徐海燕.淺析政府投資項目的特點及問題[J].中國工程咨詢，2014（04）.

[2]王英姿.淺談政府投資項目的內部控制[J]，金融經濟，2009（16）.

（作者單位：江蘇省儀征市財政局）