我國糧食主產區生態補償問題研究

丁瑩瑩

摘要：糧食主產區生態補償強調的是對糧食耕地生態功能的經濟補償，符合國際上通行的生態環境服務付費（PES）作用機理，充分體現“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的經濟原則。在實踐過程中，可以基于多種形式的補償標準和補償方式，解決糧食主產區的生態補償問題，完善相關的財政轉移支付制度及尋求市場化的生態補償，以期完成對糧食主產區生態補償的研究。

關鍵詞：生態補償；糧食主產區；生態環境

一、引言

廣義的生態補償強調的是生態環境功能或生態環境價值方面的補償，包括為損害生態環境及其功能、因開發利用自然資源、損害環境能力等行為而需要付出的經濟補償。而狹義的生態補償僅是對生態功能的補償，主要是指生態補償成果的受益者對恢復和建設生態而需要付出的經濟補償。本文所探討糧食主產區生態補償是指狹義的生態補償，且強調的是對糧食耕地生態功能的經濟補償，符合國際上通行的生態環境服務付費（PES）作用機理，充分體現生態補償的經濟原則。因此，可以看出生態補償的最根本目的就在于保護和恢復生態系統服務，通過經濟補償的措施實現相關者利益關系的有效調解。

糧食主產區主要是指達到一定的糧食生產量和調出量，并能夠在一定范圍內保障所在區域糧食安全的市縣，目前我國確定的有13個糧食主產省。隨著經濟的發展以及科技水平的提高，糧食主產區的工業化進程加快，然而隨著地區GDP的提高，也帶來了日趨嚴重的生態危機，如耕地中日益嚴重的重金屬污染問題，存在大量的有機污染物，大氣、水體等污染通過循環回歸土地，對耕地造成嚴重的污染。生態補償就是為了有效地解決經濟發展與有限的資源環境之間矛盾運動的必然產物。建立糧食主產區的生態補償，能夠提高生態服務功能價值，不僅能夠降低生態環境的壓力，還能夠縮小區際間的差距，同時也符合時代發展的要求。近年來，我國根據不同區域的要求對主體功能區進行了全面的規劃，為了我國的糧食安全問題能夠得到最大限度的保障，必須確保16億畝以上的糧食種植面積，為此，在進行糧食主產區補償問題的研究過程中，應建立切實可行的生態補償。

二、糧食主產區生態補償的意義

（一）糧食主產區日益增加的生態環境成本要求建立生態補償

目前，我國大部分糧食主產區的農業現代化方式還處于粗放式，發展中所帶來的糧食生產造成的面源污染以及生態退化問題日益嚴重，據2000年以來全國的環境統計年報、農業部環境監測中心農業環境質量監測數據庫資料及有關普查，發現農村現代化進程加快所帶來生態污染問題日益突出，如現代化農業生產造成的化肥、農藥施用對農田土壤以及水體的有機污染、富營養化污染，由于大棚農業發展所帶來的地膜污染，糧食主產區基礎設施建設和環境管理滯后產生的生活污染等農村環境問題等，這些都嚴重影響了糧食主產區中農民的健康水平。同時，由于現代化農業所帶來的經濟效益并沒有得到顯著體現，目前農民的收益水平還較低，對于生態污染問題還無法自行補償，因此有必要對糧食主產區的農業生產進行補貼，建立生態補償機制，給予資金上的支持，從根本上提高經濟收益，增強抗風險能力。

（二）生態補償從根本上保障了國家糧食安全

糧食主產區貢獻了全國約75%的糧食總產量，其糧食生產以及安全情況對于我國糧食的產能以及安全問題影響重大，其中糧食生產起到重要引擎作用。糧食生產是一個集生態環境、資源消耗為一體的糧食產品的產出過程。因此，為了切實有效地保護國家的糧食安全，急需建立有效的糧食主產區生態補償機制，實現依托國家主體功能區政策的“有地可種糧”向依托糧食主產區生態補償機制的“有地會種糧”的轉變，通過對糧食主產區生態環境的補償切實守住我國耕地紅線。

（三）生態補償能夠減輕糧食主產區的歷史負擔，促使其走向良性循環發展軌道

生態補償所遵循的是“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態補償機制。能夠實現糧食生產的可持續發展。通過糧食主產區的生態補償政策，通過制定糧食主產區在糧食財務方面的優惠政策，能夠有效轉變“產糧越多、虧損掛賬越多”的現象，能夠保證其糧食生產的持續穩定發展，促使糧食生產實現“低消耗，高產出”的良性生態發展道路。

三、糧食主產區生態補償的現狀及存在的問題

糧食主產區生態補償政策的有效實施對糧食主產區實現其生態價值、保障糧食安全以及良性循環發展都具有重要意義，因此，國家政策對于糧食主產區支持的重心應轉向生態補償上，通過建立糧食主產區生態補償基金，支持其生態服務功能的改善與提高。目前，我國對糧食主產區的補償政策主要集中在對糧食生產品種、農用機具以及配方施肥等的直接補貼上，然而對于糧食主產區日益嚴峻的生態補償問題，缺乏科技投入、政策支持及基礎建設投入，且沒有建立系統的生態補償機制，因此也無法從根本上解決糧食主產區的生態問題。具體來看，主要存在以下幾點問題。

（一）糧食主產區生態補償法律法規的缺失

首先，從國家立法角度看，截至目前，我國還未設立一套統一的生態補償法，而現行的生態補償制度都只是零散的存在于各種法律規范之中，相互缺乏聯系，未形成統一的標準，加之各個部門之間的經濟利益博弈，導致我國生態補償機制僅僅停留在理論研究上，缺乏可行性和可操作性。其次，從糧食主產區生態補償的地區法規條例來看，近年來，一些糧食主產區盡管針對生態補償頒布了一些補償條例，然而目前13個糧食增產省僅僅是設立了糧食直補資金，并未從法律法規上明確限定出各利益相關者的權、責、利，對于生態補償的范圍、標準、方式以及具體的實施措施并沒有明確的規范，無法從根本上解決糧食主產區生態補償問題，同時由于沒有法規約束，各部門對相應的生態要素管理所征收的費用，很多都沒有切實投入到生態保護和補償上。

（二）缺少糧食主產區生態補償資金支持

目前，我國的糧食主產區缺少相關的生態補償政策，就我國13個糧食主產省、自治區來看，其自身的地區GDP不高，無法抽出資金投入到生態環境的保護和恢復中去，中央政府也沒有針對其生態問題投入必要的資金支持，由于缺少資金支持，導致了糧食主產區生態補償的空白。

（三）生態補償數額難以量化，糧食主產區生態補償標準難以統一

針對生態補償這一問題，由于生態環境的影響因素較為復雜，并且難以對生態資源問題進行定量研究，生態補償金額難以量化。同時生態環境產權界定矛盾突出，難以找到與生態資源相關的合理參照物來確定其價格，這也造成了生態補償數額的量化難問題，同時，由于各個糧食主產區區域經濟環境、生態環境以及建設環境各不相同，在生態補償標準確立上就無法統一，就現行糧食主產區在糧食直接補貼政策來看，其盡管實施時間較長，然而其在補貼方式、補貼標準上還沒有統一，區域間補貼標準差異較大。

四、糧食主產區生態補償的對策研究

（一）加快生態補償立法，將生態補償機制法制化

糧食主產區具有生產糧食產品和生產生態產品的雙重功能。因此，針對我國糧食主產區生態補償問題應該采取綜合的政策措施，同時需要以立法形式加以固定，立法的關鍵在于對糧食主產區實行保護糧食耕地和支持糧食生產的補償政策。首先需要針對糧食主產區特殊生態環境的生態補償進行立法，國家在制定《生態補償條例》時，需要本著社會公平、正義的原則，明確糧食生產的生態補償的范圍、方法、內容、金額以及相關利益主體間的權責利關系，并以此為依據，進一步細化糧食生產領域的實施細則。其次，在具體細則的制定上，要符合糧食主產區的實際情況，針對糧食主產區財政困難等突出問題，對糧食主產區實行特殊的保護政策，建立“誰種糧誰得補貼，誰調糧誰收益”的區域約束，各個糧食主產區也可以依據其自身的實際情況，制定出適合自己的生態補償條例，只有強調地域特點，才能保證生態立法具有較強的可操作性，進而保障糧食主產區生態功能的長治久安。

（二）政府應加強對糧食主產區生態環境的縱向和橫向補貼，多渠道融合補償資金

首先從財政縱向補貼上，應加大中央對糧食主產區的財政轉移支付，將耕地保護指標納入財政轉移支付的指標要素，加強對耕地保護區的財政支持；在橫向補貼上，糧食主產區應基于區域特征建立耕地補償基金，并將資金落實到預防出現新“毒地”、修復現有“毒耕地”以及救濟“毒地”損害上。其次，明確耕地生態補償基金的來源，要遵循“誰污染誰負擔”的經濟原則，由污染者付費，承擔污染治理和修復耕地的法定義務。再次，為了確保農業生產支持服務順利的建立與運行，政府需加大公共財政的投入力度。同時，多渠道融合補償資金，通過不斷拓展資金來源渠道，形成多元化融資機制。

（三）依托市場化的生態補償，實現多元化的補償標準

我國生態系統服務的價值核算方法還未形成統一的標準，因此可以根據糧食主產區的實際情況確定相應的核算方法和補償標準，如應對生態赤字較大的糧食主產區確定較高的生態補償標準，對生態赤字較小的糧食主產區確定較低的生態補償標準，要求各糧食主產區積極提高生態資源使用效率的，盡可能減少“生態消費”，從而確保生態系統持續地為經濟發展提供服務價值，并且可以在條件允許的情況下建立生態補償評估空間數據庫。

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*基金項目：黑龍江省自然科學基金項目（G201320）；黑龍江省哲學社會科學基金項目（14E077）；哈爾濱商業大學博士科研啟動項目（14rw25）；黑龍江省社會科學研究項目（14D007）。

（作者單位：哈爾濱商業大學）