地方債管理要言明懲罰

Marcelo Giugale

中國私有債務在全球金融危機結束后快速增長，這和2008、2009年世界金融危機后中國實施的經濟刺激有關。目前，中國名義GDP的增長率在放緩，但是債務卻在迅速增加。我們看到，世界其他國家和地區如今都在去杠桿化，減少債務。發達國家在危機前的債務水平非常高，之后開始下降。而新興經濟體國家借貸水平一直比較低，整個危機時期債務水平也沒有增加。因此中國的情況非常特殊，這引發了我的注意，也是我今天為什么要發表這場演講的原因。

分權的好處和壞處

首先，我們要理解一件事：為什么要讓地方政府有充分的權力？這種分權在某些國家叫做權力下放，在另一些國家叫做聯邦主義，也就是說地方政府有一定的支出權。中國地方政府的支出要占整個國家一半以上。

賦予地方政府在教育、醫療、基礎設施、公共服務方面的決策權，理論上首先能提高資源配置效率。因為那些有公共服務決策權的人離受益者更近，他們知道受益者的需求是什么。比如西班牙對教育進行分權，提高了教育質量。玻利維亞對供水進行分權，也取得了成功。其次，分權有利于提高行政管理效率。類似公園或者醫療服務，負責的政府級別越低，就能覆蓋越多受益者。因此相應地也利于落實責任，如果今天你家自來水斷了，你找總統投訴沒用，總統離得太遠，但向市長投訴就能解決。分權第三個好處是縮小地區差異，讓落后地區的政府有動力積極調配資源，趕上發達地區。

在過去20年中，我們看到全世界都出現了分權的趨勢，人們喜歡通過地方政府解決問題，當選舉國家領導人時，他們也更愿意支持自己省份或城市的領導人參選。

因此，地方政府在對地方支出和資源調配負責的同時，也應該被允許借貸，這種做法普遍而且合理。

但是分權也會帶來四方面的問題，一是各個地方政府為了吸引投資，爭先恐后地搞稅收優惠或者補貼大戰，最后反而造成收入損失。如美國，各個州都想吸收離開底特律的汽車廠商來自己州落戶，爭相給補貼。特斯拉公司在內華達州建了一個價值50億美元的電池廠，州政府給它的補貼高達15億美元。還有土地大戰，地方政府紛紛承諾更廉價、位置更好、服務更多的土地。我們最近在坦桑尼亞就看到，各地為了吸引中國投資者，不遺余力地推銷：離港口近、離水近、離公路近，這種地區間的過度競爭是分權造成的。

第二，中央政府的部分財政資金變成了各個地方政府的“共同池”，于是地方政府都想先花中央政府的錢，直到擠出“共同池”中最后一分錢再花自己的。比如非洲一些依靠自然資源的國家，那里的地方政府只要當地發現了天然氣或者礦產，就立刻停止收稅，因為可以消費國家的錢了，他們就不想依靠地方稅收，哪怕這些礦產還不能馬上轉化為他們賬面上的資金。

第三是道德風險，因為每一個地方政府官員都希望升入中央政府，他們在有限的地方任期內為了做出業績，通常都會傾向大量借貸，為當地居民提供更好的服務，然后把還債的責任推給下一任地方官員，或者最后推給中央政府救助。如果一個省市的老師、警察都發不出工資，醫院也關門，而中央政府卻坐視不管，這是非常少見的。我只知道一個這樣的案例，我稍后會再提到。

第四是中央政府的偏袒。為了拉攏那些大選時左右搖擺的州選民，中央政府會傾向在那些州修路或者建電站。而那些明確會給自己投票，或者明確支持反對黨的，就無法獲得中央投資。

分權帶來的問題絕不僅限于理論，我自己的國家阿根廷就陷入過因分權而加劇的危機。2001年，阿根廷原有的中央銀行固定匯率突然崩潰了，支付系統坍塌，銀行無法取錢，電費和稅收都無法上交，這種情況持續了將近一年。于是地方政府當地的稅收和中央的撥款都無法拿到，它們也拒絕向中央政府交稅。阿根廷有26個省，最后這些省就開始自己印錢。這很罕見，聽起來也很滑稽，但這是真的。它們自己印錢付給員工，員工再到街上以很高的貼現率換成真的錢，這樣就造成極高的通貨膨脹。阿根廷花了10年才解決這個準貨幣問題。

底特律也是一個很好的反面例子，它曾經依靠汽車制造業成為美國一個非常富有的城市，但是面對來自日本、中國和其他地區的競爭，這里的汽車廠商出現危機，就業下滑。在工會壓力之下，汽車廠商向南遷往田納西等州。底特律沒有稅收了，它們就借錢建基礎設施，希望吸引汽車和其他行業回來，但是它們失敗了，最終債臺高筑無力償還，于是就向聯邦政府求助，卻遭到拒絕。這就是我前面提到的唯一一個中央政府拒絕救助的例子。現在底特律一半交通燈不亮，人們也不交水費。這個城市直接走上了破產法庭，不少養老基金也賠了很多錢。

再來看看巴西。巴西在實行民主選舉之后，聯邦政府就授權州政府來決定醫療、教育等大的支出。而沒錢的州要么借錢，要么不向中央繳納社保基金，時間長達四五年，最后甚至不再提供公共服務。巴西聯邦政府的解決方案是有條件的干預。它們在巴西建立了一個小IMF來幫助州政府解決債務，同時要求州政府做出痛苦的調整，作為得到幫助的條件。由于很多貸款通過我們世行操作，所以我比較了解。

各國管理地方債妙方

既然地方債會引來這么多麻煩，那為什么還要允許呢？因為地方稅收和中央轉移到地方的稅收有時依然無法滿足地方政府的公共服務支出。既然地方債無可避免，那么下一步就是如何監管了。各國政治體制不同，沒有放之四海而皆準的完美辦法。要么中央完全下放權力，地方隨意借債，但是出了事中央不管。要么事先簽好協議，比如澳大利亞，雙方先確定在公共服務和宏觀經濟上到底要借多少錢，然后雙方分攤。再就是中央政府對地方借貸作出一些規定，明確借款目的或者要求必須財政平衡，或者債務占GDP比率恒定。中央政府也可以對債務本身制定規則，如貸款不得超過現有支出的100%，或者經過攤薄后借款加利息不能超過15%。

也有些政府允許地方借款，但是必須得到中央批準，這樣地方和中央的關系是不是足夠好就很關鍵，容易出現混亂。最后一種方法最嚴格，就是由中央代替地方政府借款，然后按地方所需支出撥款，由中央政府承擔債務。

有三種情況被認為地方政府不得借款：一是國家整體經濟周期性下滑，這時單個省市要舉債刺激經濟金額會非常大，肯定違約。如果所有省市同時借錢，又存在協調問題。錢投向哪里投多快都要協調。二是跨省的項目必須由兩省共同舉債，單一省市不得借錢。三是為了額外提高公共服務從業者收入不得借錢。

2004年以前，理論上中國不允許地方政府借款，但是地方上會想方設法繞開這個限制，通過一些特別的投資工具，或者創立國有企業及一些特別機構等等。所以說要嚴格控制其實很困難。再以哥倫比亞為例，這個國家選擇制定規則約束地方債。但由于10年前的內戰，地方政府不肯把債務數據匯報中央，它們會采取拖延甚至綁架中央政府官員的辦法。由此看出，能否有效管控地方債還取決于國家政治體制的成熟度。

總體而言，選擇制定規則約束地方債的國家占多數，規則包括事前和事后。制定事前規則包括明確債務目的和債務類型，選擇債券還是貸款，如果是后者，那么貸款占現有支出百分比為多少。一些國家實行市場化債務評級，評級好的地方政府領導可能成為國家總統。墨西哥就采取這樣的規則。事后規則包括行政和司法兩種渠道。底特律就采取司法手段。采取行政手段的國家，中央政府必須做好思想準備，出手幫助一個城市，今后可能就還要幫助更多城市。因此中央政府必須提出一些限制性條件，比如求助申請是否具備合理的理由。

選擇制定規則約束地方債是比較好的辦法。這樣中央和地方在執行中都有章可循，就會專注于制定更好的經濟政策，這是保障信用評級良好和債務水平較低的前提。這些規則必須有量化指標，比如財政平衡指標、各種百分比指標等等，同時規則中還要明確違約責任，一旦違約要接受怎樣的懲罰。這樣的約束會真正面臨政治壓力。

最后來說說如何制定規則。首先所有利益相關方都要參與磋商，不僅僅是地方政府和中央政府，還應包括銀行、債券持有人、評級機構等等。其次，中央政府必須先管理好自己，否則像阿根廷這樣，中央政府自己都坍塌了，還怎么勸說地方政府不要印錢？最后就是要防止地方政府在發現礦產時違背中央政府的規則，隨意借錢。

我認為中國剛剛開始想辦法管理地方債，這個過程一旦開始就無法回頭。要想避免潛在的危機，就必須制定含有懲罰機制的規則。有懲罰規則才有效，一旦出現問題需要中央政府救助，這種救助必須是有條件的。