攪活農村資產“一池春水”

宗禾

1月22日，國務院辦公廳發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（以下簡稱《意見》），被稱為首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件。

該《意見》明確將土地經營權分離出來，對農村土地流轉領域的所有權、承包權和經營權進行了分類指導，強調指出：農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

交易市場是非盈利機構

去年11月20日，國務院發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出，要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地規范有序流轉。

近年來，農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺，為農村產權流轉交易提供了有效服務。

2008年，中國第一家農村產權交易所在成都建立，截至2012年年底，全國已有800多個縣市、1.3萬多個鄉鎮建立了土地流轉服務中心。林業系統成立了1200多家林權交易機構。到2014年，全國有廣州等11個省級或省會城市級農村產權交易服務機構。

截至2014年6月底，中國土地流轉面積已經達到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，達到2008年土地流轉面積的3.5倍。其中，各類專業大戶達到367萬戶，還包括98萬個合作社。這些交易大部分由農民自發進行，只有少部分是在土地流轉服務中心進行的，其主要原因就是交易服務機構交易程序復雜、交易成本高等問題。

需求的增長并不能讓市場自覺形成完善的交易秩序，各地農村產權流轉交易市場發展并不平衡，其設立、運行、監管都有待規范。有農業部官員指出，交易機構定位模糊、市場定位不統一是普遍問題。現有的農村產權交易機構有的是企業性質，有的是事業單位，有的設立在國土部門，有的在農業部門，還確實存在一部分以盈利為目的的機構從事該項業務經營。

《意見》明確，農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人，設立農村產權流轉交易市場要由當地政府審批。

市場建設以縣域為主

現階段市場建設應以縣域為主。確有需要的地方，可以設立覆蓋地（市）乃至省（區、市）地域范圍的市場，承擔更大范圍的信息整合發布和大額流轉交易。當地政府要成立由相關部門組成的農村產權流轉交易監督管理委員會，承擔組織協調、政策制定等方面職責，負責對市場運行進行指導和監管。

“未來縣一級的交易市場將遍地開花。”一位不愿具名的專家在接受媒體采訪時表示，現在各地成立農村產權交易機構的積極性高漲，但總體而言是無序且盲目的。《意見》強調主要發展縣一級的交易市場，也就是說原來打算在更高層面上建設交易市場的計劃，需要停下來進一步斟酌。對于交易市場到底是以什么形式存在，也有了定論，只要是非盈利的，企業法人和事業法人都可以。

該專家表示，突出交易市場的公益性，意味著服務平臺作為企業掙錢以后不能分紅，但是現在交易市場沒有民營企業，國有企業承擔些社會責任是理所應當的，例如現在北京農村產權交易所和武漢市農村綜合產權交易所等大型機構在這方面協調得很好。至于各地的農村土（林）地流轉服務中心，大多數組織形式都是事業單位，就更不存在這個問題了。

土地承包權不得流轉

《意見》強調農村產權流轉交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員張云華指出，將土地經營權從原有的土地承包經營權中獨立出來，形成所有權、承包權和經營權“三權分置”格局，旨在讓土地在流轉過程中的權屬更加清晰，流轉不會侵害農戶承包權和集體土地所有權的利益。

“一塊土地從物質上看不出來產權所屬，只有在權利系統里明確產權界定，才能保護農戶和集體的利益。”張云華解釋稱，集體土地所有權不能流轉保護了集體所有的權利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權亦不能流轉則是保護了個體承包方的權利。

《意見》提出，法律沒有限制的品種均可以入市流轉交易，但流轉交易的方式、期限和交易后的開發利用要遵循相關法規和政策。現階段的交易品種包括：農戶承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權、農業類知識產權等8個門類。

流轉交易主體主要有農戶、農民合作社、農村集體經濟組織、涉農企業和其他投資者。農戶擁有的產權是否入市流轉交易由農戶自主決定，任何組織和個人不得強迫或妨礙自主交易。一定標的額以上的農村集體資產流轉必須進入市場公開交易。

除宅基地使用權、農民住房財產權、農戶持有的集體資產股權外，流轉交易的受讓方原則上沒有資格限制（外資企業和境外投資者按照有關法律、法規執行）。

有望喚醒農村“沉睡的資產”

“這都是當前我國農村中最需要盤活的資產。”中國社科院農村所研究員李國祥認為，八類產權的入市交易，有望讓農村“沉睡的資產”蘇醒，極大增加農村經濟的活力。意見明確指出，農村產權類別較多，權屬關系復雜，承載功能多樣，適用規則不同，應實行分類指導。

“農村改革最核心的是產權改革。”農業部經改司副司長黃延信接受采訪時表示，通過建立農村產權交易市場，推進農村產權改革，可盤活農村的各類生產要素，讓農村的土地、房屋等以前靜態的資產變為現在動態的資本，并促進生產要素在城鄉間自由流動，實現資源的優化配置，不但增加了農民的財產性收入，也可引導城市資本流向農村。

隨著產權流轉交易市場的發展，更多第三方提供的抵押融資、擔保以及資產評估等服務需求也會增加。張云華認為：“針對農村產權流轉提供此類中介服務的專業機構還很少，政策監管也存在空白，但隨著產權交易規范性的提升和覆蓋面加強，配套服務領域也將逐步健全。”

不過在學者看來，目前最緊迫的任務應該是修正有關農村土地方面的法律。“自去年以來，國務院頒布了幾個允許土地流轉的文件，這些都可以指導工作，但是我國現有的《土地管理法》《擔保法》等都規定，農村土地不能進行出賣、抵押。沒有法律依據，相關工作的推進將會很難。”河南農業大學經濟學院教授劉旗分析說。