我國征地制度存在的問題及對策研究

黃彤

摘要 2014年底我國《土地改革總體框架方案》已上報國務院，其中征地試點方案備受關注。該研究分析了我國征地制度中仍存在的公共利益界定不明、征地補償機制不合理、失地農民無保障、政府失靈等問題，提出了提高征地補償標準、實行多樣化的補償方式、建立外圍配套制度等健全征地補償機制的對策建議。

關鍵詞 征地制度；存在問題；對策；補償機制

中圖分類號 S27 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）27-272-02

The Study of Problems and Solutions about the Land Expropriation System in China

HUANG Tong

（School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jiangsu 210095）

Abstract By the end of 2014， General Framework Program of Land Reform has been submitted to the State Council， in which the pilot program of land expropriation attract tremendous attention. The study analyzes the problems with the land expropriation system in China： public interest definition is not clear， compensation mechanism of land expropriation is unreasonable， the problems of the land-expropriation farmers， government failure. Several countermeasures for perfecting land expropriation compensation mechanism were put forward， such as improving compensation standard， operating diversified compensation way， establishing peripheral supporting system.

Key words Land expropriation system； Existing problems； Countermeasure； Compensation mechanism

中共十八屆三中全會明確指出要“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”[1]。我國現行的征地制度是指國家出于公共利益的需要，在依法給予集體經濟組織及農民補償后，將集體所有的土地轉變為國有土地的行為。在我國城鎮化率已達50%的背景下，為了尋求更多的新增建設用地，土地征收就成了城市擴張、經濟增長及現實需要的必然結果。筆者從征地現狀入手，系統剖析了征地制度中存在的問題，提出相應的解決措施，以期為順利高效推動土地征收工作提供理論支撐。

1 我國征地制度中存在的問題

1.1 公共利益界定不明

《土地管理法》第二條明確規定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。但是，我國現行的《憲法》、《土地管理法》及相關法律都缺乏對“公共利益”的明確界定，表達過于籠統，對公共利益的內涵未做闡述和說明。況且《土地管理法》第四十三條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。但由于城市國有土地供應緊缺，單位和個人所申請使用的土地大部分來源于征地范圍內的土地。這種法律的“含糊不清”導致現行濫征土地現象普遍，遠遠超出公共利益的范圍，用于基礎設施、公益事業、軍事用地、國家重點扶持的建設項目用地的比例極低，征收后的土地也大都以營利性為目的。

1.2 征地補償機制不合理

1.2.1

補償對象不全。《土地管理法》明確規定了集體經濟組織所有的農用地補償方式和標準，但對于宅基地、鄉鎮企業等建設用地的補償并未給予依法說明。這種無法可依的現象，易導致地方政府為了尋求地方利益的最大化而直接或間接地損害到集體經濟組織的利益。

1.2.2

補償標準過低。《土地管理法》第四十七條指出：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。但這一做法并未考慮到土地的增值收益。土地被征收后，政府大多以“招、拍、掛”的形式出讓土地，土地用途隨之發生改變，用于商業、工業、住宅、旅游、娛樂用地等，因此出讓價格往往表現為市場價格且與遠遠高于原用途獲得的收益。但土地的增值收益全部被政府和用地單位所攫取，農民無法參與到增值收益的分配機制中來，兩者利益嚴重失衡。況且，采用原產值倍數法忽略了土地的產權屬性，征地行為是土地所有權由集體經濟組織向國家的轉移，但國家并未以市場價值“購買”，只是以補償的方式獲得土地的所有權，計劃經濟色彩太過濃烈，被征收土地的市場價值未顯現完全出來。同時，土地的產值在未來的年限里可通過增加肥力、改進技術、規模經營等手段得到提高，以原產值作為補償依據缺乏說服力。

1.2.3

補償方式不合理。當前普遍的僅以貨幣一次性支付的方式對集體經濟組織和農民進行補償，補償方法過于單一和短期化，缺乏相應的社會保障、就業指導等補償措施，無法保障失地農民日后的生活。

1.3 失地農民問題

土地是農民的經濟來源，也是農民基本的生活保障。農民失去土地后，就失去了安身立命之本。各地開展征地工作以來，很多農民不得不離開土地，被迫“上樓”，但政府對失地農民的安置及保障措施卻一直不到位。且隨著征地范圍的擴大，失地農民數量的增多，很多“無土地，無工作，無社保”的“三無”農民只能選擇進城務工，但被城市邊緣化，無法獲得穩定的經濟收入，也享受不到社會保障政策，子女落戶難、上學難等現象普遍存在，農民失地后生活得不到保障，集體上訪等現象也時有發生。這種現象進一步加劇了政府與農民之間的沖突，一定程度上催生了不穩定因子，影響了社會穩定。

1.4 政府失靈

我國《憲法》、《土地管理法》及《物權法》中均明文規定，國家為了公共利益的需要，可依照法律對土地實行征收或征用并給予補償。這就意味著在征地過程中政府居于主導地位，享有絕對的買方壟斷。同時，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的法律規定又讓政府在土地出讓市場上實現了絕對的賣方壟斷。背離了自由的市場經濟體制，壟斷必然會導致土地經濟利用效率的低下，引起過度征地或農地過度非農化的現象。

征地制度還為政府帶來了巨大的財政收入，除土地出讓金和各種稅費外，政府還將征收的土地向銀行抵押，獲取信貸支持。另外，在以地方經濟績效為政府官員政績考核的主要指標的要求下，官員為了促進地方經濟的增長，提升GDP，得到晉升的機會，激發了利用行政權力強制征地，甚至不惜以低價出讓土地來招商引資的沖動。國家出于保護耕地、保障糧食安全及維護農民利益等宏觀戰略的考慮，進行了土地用途管制，劃定了基本農田保護區，土地征收受到公共利益用途的限制。排除在公共利益用途之外的為了低價獲取土地使用權的用地單位和個人，有可能賄賂相關官員，官員受到個人利益的誘惑擴大征地范圍，盲目改變土地用途，造成土地“尋租”和腐敗現象的產生。“尋租”現象產生后，開發商或用地單位看到“尋租”成效，進一步擴大“尋租”規模，從而造成惡性循環，征地過程中的腐敗現象愈演愈烈。

2 健全征地補償機制的對策建議

2.1 提高征地補償標準

中共十八大報告“推動城鄉發展一體化”一欄中，專門提到了“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。這是征地制度改革內容首次寫進黨代會報告。由此可見，提高征地補償標準已迫在眉睫。征地補償標準應充分考慮被征土地的區位、發展潛力及市場的供求關系等因素，參照征地日期相似條件下土地的市場價格予以補償。其次，應使農民參與到土地增值收益的分配機制中來，可以將土地的增值收益以股份紅利或債券的形式與農民分享，從而妥善處理好農民、集體經濟組織、政府之間的利益關系。另外，應取消法律規定中征地補償的上限，因為即使是現行制度下的最高額補償也不能確保滿足農民未來的生活需要。各地還應根據實際情況，因地制宜地對市場機制下的補償標準予以調整修正。最后，如果集體經濟組織和農民對征地補償標準存在爭議，可由政府與集體經濟組織和農民協商解決。

2.2 實行多樣化的補償方式

除了貨幣補償外，還可以考慮就業安置、留業補償安置、土地債券補償或入股分紅安置等非貨幣方式對失地農民予以補償。就業安置一方面是政府組織農民進行就業技能培訓，提高農民素質，使之滿足用人單位的要求，另一方面是政府直接安排農民到就近企業工作，享受職工的待遇。留業補償安置指的是在征地過程中留有10%左右的土地，讓農民和集體經濟組織能在土地上進行相應的生產經營活動，保障其獲得長遠利益。土地債券補償或入股分紅安置是指政府以向農民發放債券或讓農民入股的方式替代部分貨幣補償，這樣既減輕了政府短期內的財政負擔，對政府進行變相的融資，使政府能夠加快基礎設施的建設，完善社會福利制度，又能為失地農民提供收入保障，解決農民的后顧之憂[2-3]。

2.3 建立外圍配套制度

為協調好公平與效率的關系，征地補償機制還需要建立相應的外圍配套制度。首先，建立健全農村的社會保障體系，完善失地農民社會保障制度。在當前農村社會保障體系尚不完備的背景下，政府可將失地農民轉為非農業戶口，使其享受城鎮居民的待遇。更長遠的方法是要求政府統籌城鄉發展，破解二元結構，建立覆蓋城鄉的社會保障體系，降低農民對土地的依賴。其次，政府應在教育、醫療、住房、養老等方面為農民提供更優的公共服務，使農民有房住、有病能醫、子女上學無憂，減輕農民負擔，緩解政府與農民之間的矛盾，促進社會和諧繁榮發展。最后，政府可依靠數據庫建立失地農民檔案，及時跟蹤、了解、幫助失地農民的生活，也可建立專門的政府網站定時地發布一些針對失地農民的就業信息，拓寬失地農民的就業渠道，為失地農民提供更多的就業方向。

參考文獻

[1] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

[2] 單嬌穎.農地非農化進程中土地增值收益分配研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2014.

[3] 薛軍.中國農地征收制度研究：基于效率與公平的視角[D].昆明：云南大學，2013.