中美政府審計模式選擇成因分析

楊帆

摘要：我國的行政型審計模式與美國的立法型審計模式之間存在諸多差異，行政型審計模式在獨立性上飽受詬病。立法型審計模式雖是當今審計模式的發展方向和主流，但審計模式的確立卻不能獨立于國家政治、經濟和文化發展狀況之外。文章重點分析在國家確立審計模式背后的原因。

關鍵詞：政府審計模式；政治原因；經濟原因；文化原因

目前國家審計模式發展比較成熟的四種模式為立法型審計模式、司法型審計模式、獨立型審計模式和行政型審計模式。其中，前三種國家審計模式或多或少地體現出分權與制衡的思想，審計機關的設置獨立于政府之外，對政府的財政財務收支行為進行監督審查。在行政型審計模式下，審計部門是政府的職能部門之一，國家審計成為了政府的“內部審計”，無論在形式上還是實際上，其獨立性和權威性皆不如前三種審計模式。以美國為代表的發達資本主義國家為立法型審計模式的代表，而我國的審計模式則是選擇了行政型審計模式。國家審計制度作為國家制度之一，屬于上層建筑的內容，國家審計模式的選擇受到政治體制、經濟環境與政府職能及歷史文化等多方面的影響。本文在著重分析政治、經濟、文化等因素對選擇國家審計模式的影響力。

一、國家審計模式的成因分析

從美國政府審計發展的歷程來看，到立法型審計模式確立前，美國審計員與主計管都是行政官員，對財政部長和總統負責；1921年通過的《預算及會計法》，才確立立法型審計模式。可見國家審計模式的選擇會隨著國家發展和對審計的認識不斷做出新的選擇，它受到社會環境中諸多因素的影響。其中基本影響因素為政治體制因素、經濟因素及政府職能因素、歷史文化因素，除此之外，還有如教育水平因素及與其他國家經濟聯系的影響等間接因素。本文主要是對基本影響因素進行分析。

（一） 政治成因分析

政治體制決定審計體制模式，一個國家之所以選擇某一種審計體制模式，目的在于期望審計能夠在這一政治結構中取得邏輯一致的政治效果。從理論上來說，確定了的審計體制模式，政府審計能夠發揮的作用，就已經由其政治結構決定了。選擇立法、司法模式的國家，多強調對權力的制衡；選擇行政模式的國家，多重視行政政府的操作職能。一般來說，審計機關通常隸屬于擁有國家權力較強勢的一方。

李金華（2005）認為現代政府審計是民主和法治的產物，更是民主和法治的工具。美國是三權分立的政治體制，審計模式的選擇是制約均衡權力的途徑之一。美國憲法創立之初，便將立法機關的地位置于總統、最高法院之上，國會相比于總統和最高法院，擁有更為廣泛的職權，除立法權外，國會還擁有包括財政權、人事任免權和監督權。制憲者的意圖是使國會成為美國政治競賽的中心。美國國會擁有財權，負責編制財政預算，但經常出現政府實際需求的數字與預算數字不相符，因此需要通過某些機構的設置來保障國會擁有財權。1921年《預算和會計法》的出臺，為美國確立立法型審計模式奠定了法律基礎。國家審計機構向國會負責并報告，獨立監督政府財政財務收支。誠如王名揚教授所言：“審計權是國會控制行政活動的很有效力的工具。”

我國是共產黨領導的人民民主專政的社會主義國家，實行人民代表大會制度。在這種背景下，政府是黨領導下的“強勢政府”。政府對經濟運行、政治生活和社會生活中的影響幾乎是無處不在的，人大作為立法機關，雖然是最高權力機構，從某種意義上來說，卻難以發揮其作用和影響力。審計機關成立之初，人大的權威和法治尊嚴都未真正樹立起來，此時將審計機關隸屬于人大，難以真正領導審計機關開展審計業務，并且缺乏實際的操作。將審計機關設置在政府，強化了黨和政府對經濟的控制與監督，政府在國家政治經濟生活中擁有更加實際的控制權和操作權，便于審計機關工作的開展以及政府審計失業在我國的發展。

（二）政府職能成因分析

政府職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的責任和所具有的功能，其主要職能體現在政治、經濟、文化和社會四個方面。國家審計機關設立的初衷是對政府財政財務收支等經濟活動的監督，因此本文對政府職能的分析更多的側重于其經濟方面職能的發揮。一般來說，西方實行自由市場經濟的國家，生產資料私有化，政府對經濟的干預程度相對較弱，他們大多選擇立法、司法或獨立型審計模式；而國有經濟占比率較大的國家，或者由于生產資料公有制等原因，政府具有更多的經濟管理職能，政府大多選擇行政型審計模式。因此，政府經濟職能作用是影響審計模式的因素之一。

美國是一個主要由逃避歐洲封建專制統治的移民建立的國家，人們對于政府直接干預經濟與社會生活抱有天然的排斥態度。在倡導經濟自由放任而排斥政府干預經濟思想的影響下，“建國初期，政府領導人不愿意做任何事情來控制經濟。除了支持農業的發展及在19世紀末給鐵路建筑公司以經濟援助以外，政府在經濟生活中所起的作用微乎其微。”直到20世紀30年代世界性經濟危機的集中爆發，美國聯邦政府干預經濟活動的權力較為有限。到了19世紀末與20世紀初，隨著美國經濟的高速增長與經濟生活的日益復雜，聯邦政府管理與介入經濟事務的權力有所增強。總體而言，經濟自由主義思想在當時美國經濟研究者與政策制定者心目中的主導地位仍然是根深蒂固的。可以說，受經濟自由主義排斥政府干預經濟觀念的影響，當時的美國政府沒有享有包括國家審計權在內的廣泛介入經濟的權力，從而為立法型模式的確立掃除了障礙。

我國的現代審計制度是根據1982年修訂的憲法確立的，當時的中國開展對市場經濟的探索，社會主義制度下的市場經濟，需要政府擁有強有力的宏觀調控能力。雖然在審計設置于政府后，我國“強勢政府”的形象進一步加深，政府集權更加嚴重。但有利于政府對經濟的控制與監督，強化政府經濟決策、執行與監督高度統一的體制，也有利于審計工作從初步開展便得到政府部門的強力支持，提高政府審計協調社會利益沖突的及時性和效率性。

（三）歷史文化成因分析

文化是一種社會現象，是歷史文明的積淀。它既是社會歷史的沉淀物，同時也引領著社會發展方向。思想作為一種意識，對客觀世界具有深刻地影響力。西方的人文精神起源于古希臘時期哲學家們對人的價值的探索和闡述，在文藝復興、啟蒙運動后形成了相對完整的人文主義思想。主要的代表思想和主張為天賦人權、自由平等、君主立憲制、三權分立、人民主權說、法治等。這些思想為資產階級革命做足了思想準備，是促成資產階級變革的重要原因。

從立法型審計體制來看，其政治結構的變遷與早期資本主義國家政體的雛形——議會制有關。現代西方審計制度是民主制度、權力制衡的產物，基于三權分立學說，通過審計機關的設置和運作平衡權力關系，最重要的就是對政府權力進行制約。英國是世界上第一個確立立法型審計模式的國家，美國受其歷史文化的影響深遠，遂在1921年起接受了立法型審計模式并不斷加以深化。

在立法型審計模式下，從審計機關的設置與發展中，可以看出許多文化思想對其的影響力。國家通過憲法的規定賦予了審計機關對政府財政收支的監督審計體現出法治思想；立法機構是人民的“委托代理”，立法機關是人民意識的代表，審計機關隸屬于立法機構，對政府行政進行制約和監督，體現出的是人民主權觀念；人民有強烈的民主意識，認識到政府是國家權力的運行者，需要對其監督；權力需要分權與制衡，才能更好地發展，體現出三權分立的思想。

而反觀我國，現代審計制度的真正確立20世紀80年代，開始于民主、法制皆遭破壞的“文化大革命”結束不久。西方的民主法制精神、人權思想、法治精神都沒有在當時的中國得到普及和認可，人民民主意識比較單薄。相比于人民民主論、民主集中制、法治等思想的普及，反而是傳統思想，如集權論、人治論、政治道德化等影響力更加深遠。在決定審計機關的設置時，最終決定強化行政權力的集權論戰勝了監督和制約政府行政權力的法治論，即審計機關歸屬于政府部門。雖然審計體制的選擇是受到當時政治經濟狀況的綜合影響，但文化在其中起到的作用也是不言而喻。人民缺乏文化人民主權的民主概念，也是我國在長期發展中，對審計工作冷漠的原因之一。

二、總結

從對中美兩國政府審計的比較以及對兩國審計模式選擇的原因分析可知，國家的政治體制是國家審計體制選擇最具決定性的因素。選擇立法型、司法型和獨立模式的國家大多是采取“三權分立”政治體制，設置審計機關的目的在于從經濟監督的角度與其他部門構造一個相互制衡的機制；而行政型審計體制的國家，行政機構、立法機構和司法機構之間并不是互相牽制的關系，并且其政治體制也多是中央集權制或人民代表大會制或是共產黨領導下的多黨合作制。而在政府職權方面，采用行政型審計模式的國家的政府職能遠大于立法、司法和獨立模式的國家，這與國家的經濟發展模式存在著一定關系，社會主義制度下的市場經濟必然需要政府擁有相對更多的職能以實現對國家的宏觀調控。審計作為一項正式制度被發揮利用需要與之相適應的非正式制度的支持，而歷史文化、意識形態是非式制度中的關鍵部分。思想文化一直是實踐運動的先驅，缺乏思想基礎的實踐運動很難被大眾認可。文化可以借鑒，可以被吸收理解，但長期歷史形成的文化對人的思想和思維模式具有極大的決定作用。審計因受托經濟責任的產生而產生，發展而發展，人民是全社會財產的共同擁有者，政府則是受托人，但在缺乏人民主權意識的民眾思維中，對公共財產資源審計的漠視不利于審計工作的實施。綜上所述，兩國現行的審計模式都是確定國家審計體制時綜合政治、經濟、歷史文化等諸多因素的綜合選擇、現實的選擇。

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（作者單位：南京審計學院）