我國資源枯竭型城市轉型中的政府職能研究

原源 趙連榮

[摘要]自2008年起，我國分三批確定了69座資源枯竭型城市，解決資源枯竭型城市存在的經濟、社會、環境等問題，其轉型已上升至國家戰略高度?；谥袊鴩临Y源經濟研究院項目“資源型地區礦業可持續發展綜合評價”項目對甘肅白銀等資源枯竭型城市調研數據為依據，總結這些資源型城市轉型成效及政府職能承擔的實際情況，分析其中的問題所在，研究整理轉型中政府職能的應然角色及職能發展趨勢，為我國資源枯竭型城市政府決策提供有效參考。

[關鍵詞]政府職能、資源枯竭型城市、轉型、發展

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538171

1我國資源枯竭型城市轉型概況

資源枯竭型城市是指以資源開發為主要經濟結構，并且資源開發已進入后期、晚期或末期階段，其累計采出儲量已達到可采儲量的70%以上的城市。資源枯竭型城市的轉型是指資源產業的結構調整和優化以及重新選擇主導產業，由過去單純依靠自然資源的開采和加工產業轉向其他產業，逐漸擺脫經濟發展對資源的依賴性，實現本地區經濟可持續發展。在轉型中伴隨著對生態環境的修復、勞動力的轉移等，并導致經濟、政治、文化等諸多方面的改革。2008年、2009年、2011年，國家分三批確定了全國69個資源枯竭型城市（縣、區），共有23個省區列入資源枯竭型城市（縣、區）[2]。中央財政累計下達轉移支付資金303億元，其中2011年資金135億元，為資源枯竭城市增強公共保障能力發揮了重要作用，資源枯竭型城市經濟優化、社會改善、環境治理的成效備受政府及學者的關注。

2我國資源枯竭型城市轉型中政府職能存在的問題

21政府職能定位不明確

我國資源枯竭型城市政府部門之間、政府與企業之間、政府與社會之間分工不明確，責任不清。一方面，政府取代了市場、企業和社會組織等的作用，沒有給市場、企業和社會組織等留有發揮一定作用的空間。例如，政府用行政手段保護地方經濟，采取行政手段壟斷地方市場，限制市場的自由發展。另一方面，政府應做的事情沒有做好，例如政府對資源開發利用的規劃不合理。

22政府歷史欠賬問題多

根據新公共管理理論，隨著經濟發展，我國市場主體、社會主體、利益主體日趨多元化，這就要求政府提供服務領域廣。[2]資源枯竭型城市政府面對貧困群體服務、老齡人口服務、流動人口服務、農村公共服務、就業服務等都存在著一定程度的缺失現象。資源型城市基礎設施落后，社會保障支出比例高，財力極為有限，下崗職工比重大，社會不穩定因素增多。

23政府行政管理方式落后

在資源枯竭型城市轉型中，地方保護主義嚴重影響了生產要素、生活資料的正常流動，行政效率低下，行政能力弱化，依法行政不統一、行政信息透明度不高，一些行政機關濫用職權，把行政權力當做是尋租手段，這些腐敗現象嚴重妨礙了資源枯竭型城市可持續發展[3]。

24政策缺乏可預見性和連續性

資源枯竭型城市政府由于信息掌握不足，在制定政策時缺乏可預見性，導致政策不連續，確定的重大目標難以實現，出現低水平、粗加工、重復項目。[5]有些市場主體受政策影響盲目投資，沒有達到預想效果便會撤資，許多工程開展一半就終止。

3我國資源枯竭型城市轉型中的政府角色定位

政府職能是一個歷史范疇，隨著社會環境的變化，經濟職能、社會職能成為政府履行職能的重點。對于我國資源枯竭型城市來說，由于城市在發展過程中積累的經濟問題、社會問題、環境問題等歷史欠賬過多，資源型產業在產業結構中所占比例較大，且非資源型產業的發展不具有較強的內生動力，城市功能不健全，資源型企業社會負擔重競爭力弱。因此，關系國家宏觀經濟結構優化、資源保障、環境壓力等多重功效的資源型城市轉型，政府應處于主導作用，承擔重要角色。

31政府是資源枯竭型城市轉型的發起者和推動者

就我國中央政府而言，對枯竭資源型城市的轉型做了大量工作，例如，國務院頒發了《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，國家發展和改革委員會先后公布了三批資源枯竭城市名單。地方政府也是轉型的啟動者和重要推動者，在城市資源枯竭、礦山關閉、企業停工和轉產、職工失業、環境治理等問題出現時，都采取了相應的措施。

32政府是枯竭資源型城市轉型戰略的統籌者

資源枯竭型城市轉型問題已上升到國家戰略的高度，中共中央、國務院應對資源枯竭型城市的發展定基調，做出關于資源枯竭型城市轉型的基礎性、戰略性的決策，頒布實施轉型戰略及發展意見。各試點城市應制定相應的發展規劃，在城市轉型中，政府扮演著發起者和戰略制定者的角色。

33政府是資源枯竭型城市轉型規劃的制定者

我國中央政府制定了一系列對資源枯竭型城市轉型的規劃政策，各試點政府緊跟中央指示制定當地的轉型規劃，將轉型規劃為“五大轉型”，即經濟轉型、社會轉型、文化轉型、生態轉型、機制轉型，并提出了具體可行的規劃方案。同時地方政府向中央政府請示，尋求政策支持。

34政府是資源枯竭型城市轉型的資金保障者

資源枯竭型城市轉型涉及內容繁雜，資金需求龐大，而地方財力不足，必須依賴外部資金支持，中央和省級財政應加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉移支付力度。我國69個資源枯竭型城市，均享受了中央財政給予的財力性轉移支付。國家發改委設立了資源枯竭型城市充分吸納就業、資源綜合利用和發展接續替代產業專項，累積安排中央預算內資金4億元[4]。

35政府是資源枯竭型城市轉型利益的協調者

資源枯竭型城市的轉型涉及多方面利益，轉型的過程也是協調利益的過程。政府是公共利益的維護者、代表者，一方面，作為企業的所有者，政府部門要追求經濟效益和利潤；另一方面，作為公共權力的擁有者，政府要促進公益并保護公眾作為公民和消費者的權益。

4基于政府角色定位的轉型成效預期

41政企、政事、政社關系協調發展

時任國務院總理溫家寶在《加強政府建設推進管理創新》中指出：政企分開是政府職能轉變的關鍵。恰當的政府角色定位可使經濟職能針對市場行為的盲目性、短期性、微觀性等弱點進行宏觀調控，以法律和行政手段建立起規范的市場秩序，可使社會力量共辦社會事業；理順政社關系，向市場放權，發揮社會的自我組織功能，使企業在市場中得到應有的服務，避免盲目性，規避風險，政府也能從瑣事中解脫出來[5]。

42政府的宏觀調控更加顯著，微觀管理更為靈活

資源枯竭型城市政府發掘城市自發的、可持續的發展動力，從整體上圍繞經濟發展平衡，制定中長期發展戰略，引導城市經濟發展方向，并以產業政策調整城市形成合理的產業布局，增強市場監管職能，規范政府活動空間，弱化政府對企事業單位、市場組織、社會組織的微觀管理，使微觀管理更加靈活。

43合理配置政府系統內部職能

正確的政府角色定位，可促進政府系統內部配置的合理化，解決“條塊分割”問題。根據管理職能與管理幅度相一致的原則和事權與財權相匹配的原則，合理劃分政府機構各平行職能之間的權責關系，解決內部協作分工問題。

44政府應變能力提高

資源枯竭型城市政府回應來自社會新的挑戰，根據不斷變化的客觀環境制定相應的對策，而不是用僵化的、固定的模式回應新的挑戰。例如資源枯竭型城市在做產業規劃時，根據經濟形式和宏觀政策的變化進行調整，以適應產業變革。

45政府政績觀更加理性

資源枯竭型城市的轉型歸根到底是“民心工程”，以人民滿意不滿意、擁護不擁護作為判斷政績的尺度。通過正確的政府角色定位，政府既與上級又與群眾保持一致，經濟效益、社會效益與生態效益有機地統一起來。

5我國資源枯竭型城市轉型中政府職能的發展趨勢

51由高度集中管制轉向公共服務

長期以來，資源枯竭型城市受計劃經濟影響，采取高度集中管理模式，但隨著經濟社會的發展，人們對公共產品和公共服務的要求越來越高。資源枯竭型城市政府必須改變“重管理、輕服務”、“重行政控制、輕公共治理”的現狀，為廣大群眾、企業提供更優質的公共產品和公共服務。

52由單一型管理轉向綜合型管理

我國資源枯竭型城市或地方的政府，通常以“一礦獨大”的發展理念，偏重將資金、人力、物資投入到某一資源產業，造成城市發展不均衡。需要政府統籌兼顧、綜合治理，協調好多方利益，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大職能，進行多層次、寬領域的政府管理。

53由不計成本轉向降低政府行政運營成本

政府成本包括直接成本和間接成本。直接成本指政府工作人員的薪酬、有關辦公費用等；間接成本指政府因政府運行、政府制度而產生的成本。我國資源枯竭型城市政府行政管理成本高昂、行政審批程序煩瑣，機構臃腫導致各部門互相推諉，這些都直接或間接增加政府成本，必須提高行政效率，降低行政運營成本。

54由追求財富增長轉向重視民生

GDP不是萬能的，但沒有GDP也是不能的。資源枯竭型城市的民生問題更為凸顯，政府必須將解決民生問題放在重要的位置上，消除貧困、增加就業、改善居住條件、建立健全的社會保障體系，實現社會穩定，促進資源型城市和諧轉型。

參考文獻：

[1]趙連榮國土資源管理導論[M].北京：高等教育出版社，2009

[2]余際從，雷涯鄰，趙連榮，等資源型地區礦業可持續發展綜合評價年度報告——資源枯竭型城市轉型效果評價報告[R].北京：中國地質大學，2011

[3]劉蔚新公共管理理論的核心思想及其啟示[J].福建論壇：人文社會科學版，2008：56-57

[4]楊華資源型城市政府在轉型中的職能確立[J].經濟研究，2006（6）：59-60

[5]袁占亭資源型城市轉型基本問題與中外模式比較[M].北京：中國社會科學出版社，2010