檔案行政復議案例研究

馬秋影

摘要：本文采用案例分析方法，總結了檔案行政復議現狀，重點分析了典型檔案行政復議案例，厘清了檔案行政管理中的模糊認識。

關鍵詞：檔案行政復議案例

一、檔案行政復議概述

（一）檔案行政復議現狀

檔案行政復議是指公民、法人或其他組織認為檔案行政管理機關的具體行政行為侵犯其合法權益，而請求上一級檔案行政機關或本級人民政府依照行政復議程序重新審查原具體行政行為是否合法適當，并作出復議決定的活動。[1]

近年來，隨著對行政復議認知度的提高和對涉及檔案領域事務的關注，公民越來越愿意選擇將行政復議作為解決行政爭議的救濟渠道，檔案行政復議案件數量逐漸增多。根據申請事項，檔案行政復議案件分為政府信息公開類、提供檔案利用類、行政處罰類、利用檔案收費類等。截至目前，筆者共收集到檔案行政復議案例15件，其中包括國家檔案局辦結的行政復議案12件，北京市檔案局辦結的2件，其他地區的1件。

《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）1999年頒布實施，1999～2008年國家檔案局沒有收到行政復議申請，2009～2013年國家檔案局辦結的行政復議案12件。[2]北京市檔案局辦結的2件檔案行政復議案，一是王某對某區檔案局政府信息公開不服向北京市檔案局申請行政復議案，二是某律師對某區檔案館提供檔案利用不服向該區法制辦申請行政復議案。

（二）檔案行政復議審查

行政復議審查是行政復議的重要環節，主要包括合法性審查、適當性審查。

1.合法性審查。行政復議機關對被申請人作出具體行政行為的合法性進行審查，審查包括4個要件：行政機關是否行使法定職權；主要證據是否合法；適用法律法規是否正確；程序是否合法。例如，北京市檔案局作為行政復議機關，首先要對區縣檔案局是否行使法定職權進行審查。目前，各區縣檔案局具體行政執法職權共計21項，其中行政處罰5項，行政許可2項，行政裁決1項，其他具體行政執法職權13項。[3]依據《中華人民共和國信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》），區縣檔案局還有依法公開本部門產生政府信息的職責。

2.適當性審查。行政復議機關對被申請人作出具體行政行為是否公平合理進行審查。為了行政管理需要，法律、法規允許行政機關在法定范圍內，根據行政目的，運用自由裁量，作出具體行政行為。檔案行政管理部門對于檔案行政處罰的數額有自由裁量權。例如，北京市檔案局作為行政復議機關，要對區縣檔案局的行政處罰是否適當進行審查，審查標準是《北京市檔案行政處罰自由裁量權規范》。

二、典型檔案行政復議案例分析

筆者主要針對北京市檔案局辦結的行政復議的2件典型案例進行闡述。

（一）政府信息公開類行政復議

1.基本案情。王某對某區檔案局政府信息公開不服向北京市檔案局申請行政復議案。[4]申請人王某于2013年12月13日向被申請人某區檔案局提出政府信息公開申請，要求查閱某區渤海鎮興隆城村33號原建房屋申請人王某某（其父）寫建房申請書、伐樹批示及私有房屋施工許可證。被申請人于2013年12月16日收到信函并受理，出具了登記回執。2013年12月31日，被申請人向申請人發出了《告知書》，認為該信息不屬于該局公開范圍，該局也未制作、未獲取、未保存該信息。申請人對被申請人2013年12月31日作出的《告知書》不服，于2014年2月18日向市檔案局申請行政復議。

2.審理結果。行政復議機關認為，申請人申請獲取的政府信息不屬于被申請人公開范圍，且被申請人未制作、未獲取、未保存申請人所申請的信息。被申請人于2013年12月31日作出的《告知書》認定事實清楚、證據確鑿、適用依據正確、程序合法。根據《行政復議法》第二十八條第一款第（一）項的規定，維持被申請人于2013年12月31日作出的《告知書》。

3.要點分析。（1）我國檔案行政管理部門是否是政府信息公開主體？《信息公開條例》規定，我國政府信息公開的主體包括3類：行政機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織、與群眾利益密切相關的公共企事業單位。我國檔案行政管理部門作為行政機關，是政府信息公開主體。（2）館藏檔案是否屬于政府信息？《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）是法律，而《信息公開條例》是行政法規，從法律位階上講《檔案法》優于《信息公開條例》。《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發〔2008〕36號）第八項規定“已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。”《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（法釋〔2011〕17號）第七條規定“政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《信息公開條例》的規定。政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。”可見，我國檔案行政管理部門的政府信息依申請公開范圍只是在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，對于行政機關移交進館的檔案信息，不是政府信息依申請公開的范圍。

4.啟示。一要轉變工作理念，履行法定職責。雖然對于行政機關移交進館的檔案信息不是政府信息依申請公開的范圍，但是檔案行政管理部門應該認識到本單位屬于政府信息公開主體。申請人向檔案行政管理部門提出信息公開申請，檔案行政管理部門一定要在法定期限內依法答復，否則會造成行政不作為案件。檔案行政管理部門一方面要對申請人的政府信息公開申請，依法公開；另一方面要避免侵犯國家、集體或者他人的合法權益。二要收集履責證據，嚴謹細致工作。檔案行政管理部門在依法履行政府信息公開職責時，注意實時保存好相關證據材料，避免日后產生行政爭議或糾紛時舉證困難。確立“證據第一”的法治觀念，提高辦案人員證據意識，培養證據收集習慣，提高證據收集水平。對于未查到的政府信息，要保留充分檢索查詢的證據。

（二）提供檔案利用類行政復議

1.基本案情。某律師對某區檔案館提供檔案利用不服向該區法制辦申請行政復議案。[5]2009年11月，某律師事務所一律師持律師執業證、原告代理人的授權委托書及某法院的受理案件通知書來到區檔案館，要求查閱其代理的經濟糾紛案件中的被告當事人的婚姻登記檔案。因涉及第三人隱私，律師未提供該法院開具的有明確調查內容的協助調查函或調查令，接待人員拒絕了其的查檔要求。該律師對相關解釋不認同，堅持認為受理案件通知書就是《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第四項規定的律師及其他訴訟代理人在訴訟過程中，持受理案件的法院出具的證明材料及本人有效證件可以查閱與訴訟有關的婚姻登記檔案中所稱的“證明材料”，遂向該區政府法制辦申請行政復議。

2.審理結果。區政府法制辦對此進行了受理。申請人以“民事訴訟案情發展需要為由”主動撤回申請，該案件因此而終止。

3.要點分析。（1）檔案館是否為行政主體？這個問題涉及此案是否可以被受理。有一種觀點認為：檔案館具有公共管理職能，與公民有利害關系，屬于行政主體，可成為行政復議的被申請人。

還有一種觀點認為：檔案館提供檔案利用，是一種服務行為，不具有社會管理的行政職能，不屬于行政主體，不能成為行政復議的被申請人。在這里需要解釋的是行政主體是學理概念而不是法律概念，之所以要引入這一概念是因為其整合了行政機關和法律、法規授權的組織及檔案委托組織。《檔案法》第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內檔案。”此案被區法制辦受理，側面表明檔案館是行政主體，能成為行政復議被申請人。（2）行政復議管轄權問題。國家檔案館是法律、法規授權組織，對于國家檔案館的具體行政行為不服的，上級檔案行政管理部門不能成為行政復議機關，同級地方政府法制辦可以成為行政復議機關。

4.啟示。第一，檔案管理部門要認識到國家檔案館是法律、法規授權組織，可成為行政復議的被申請人；提供檔案利用的行為與公民切身利益密切相關，是具體行政行為，屬于行政復議受理范圍。第二，各級國家檔案館都制定了《查閱利用檔案規定》，但是各館利用檔案手續不盡一致，有的利用規定內容不具體、操作性不強。建議國家檔案行政管理部門出臺統一的《查閱利用檔案規定》，細化“關于查閱檔案館未開放檔案的手續”，特別是對于行政機關移交的房產、婚姻、招工、知青等涉及公民切身利益的檔案利用手續更要詳細、具體。各級檔案管理部門在工作中應積極與檔案移交單位溝通協商，盡量滿足利用者的需求。

注釋及參考文獻：

[1]小普.檔案行政復議的特征[J].中國檔案，2009（12）：44.

[2]國務院法制辦.2008-2013年全國行政復議、行政應訴案件統計數據表格[EB/OL].2008- 12- 31[2014- 02- 27].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/jg？ gz/fztjxx/201403/20140300395412.shtml.

[4]北京市16個區縣檔案局.行政執法職權分解方案[Z].北京市16個區縣檔案局，2014.

[5]北京市檔案局.王某不服某區檔案局政府信息公開向北京市檔案局申請行政復議案[Z].北京市檔案局檔案，2014（4）.